I SA/Ol 242/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zofia Skrzynecka Sędziowie Sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędzia WSA Wojciech Czajkowski (spr.) Protokolant Referent stażysta Ryszarda Judziak-Brzozowa po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 14 października 2010 r., uzupełnionym w dniu 18 listopada 2010r., J.G. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za okres od lipca 2001r. do września 2009r.. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowe zaległości powstały na skutek niedopełnienia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów dotyczących działalności gospodarczej w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. O rozpoczęciu prowadzenia działalności gospodarczej wnioskodawca poinformował bowiem KRUS nie zachowując formy pisemnej, czego wynikiem było wyłączenie z ubezpieczenia rolniczego i włączenie do ubezpieczeń społecznych z ZUS. Strona podniosła ponadto, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i osobistej, m.in. ze względu na stan zdrowia – jest bowiem osobą niepełnosprawną, zaliczoną do III grupy inwalidztwa. Decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J.G. umorzenia wymienionych wyżej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wskazując, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.".. W ocenie organu, nie wystąpił w tym przypadku stan całkowitej nieściągalności zadłużenia. Brak jest również podstaw do uwzględnienia wniosku strony w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Zakład ustalił bowiem m.in., że według informacji Urzędu Skarbowego, wnioskodawca nabył w dniu 10 sierpnia 2005r. samochód osobowy m-ki Volkswagen Golf, rok prod.- 1989 oraz w dniu 28 czerwca 2010 samochód m-ki Mercedes Benz C 220, rok prod. – 2000. Ten drugi pojazd sprzedał zaś w grudniu 2010 r. za kwotę 17.000,00zł. Jest ponadto dzierżawcą nieruchomości o pow. 360m2 oraz gruntów rolnych o pow. 5,24 ha, za które uiszcza roczny czynsz w kwocie 4.119,92zł. Prowadził ponadto działalność rolniczą oraz w okresie wakacji, wynajem domków kampingowych. W latach 2007-2009 wnioskujący o umorzenie otrzymał ponadto z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w ramach dopłat rolniczych kwoty przekraczające łącznie za ten okres 7.200zł. Stałe opłaty związane z wydatkami na mieszkanie wynoszą 300zł. Wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia "[...]" w/w rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiające umorzenia należności z tytułu składek, zostało utrzymane w mocy. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności składek. Nie zaistniały również przesłanki umorzenia należności zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia. Jak podkreślono, umorzenie należności ma charakter bardzo wyjątkowy, gdyż jest najdalej idącą ulgą w spłacie. W świetle obowiązujących przepisów, trudna sytuacja życiowa, czy brak środków nie przesądzają o pozytywnym załatwieniu wniosku. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby obowiązek zapłacenia składek pociągnął za sobą zbyt ciężkie skutki dla wnioskodawcy i jego rodziny. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, w której ponownie wskazując na okoliczności powstania zaległości podniosła, że znajduje się obecnie w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, nie będąc w stanie uregulować należności. W odpowiedzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny przeprowadza kontrolę aktów wydawanych przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Należy również dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności – 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako K.p.a.. Stosownie do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, (...) stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem wydającym decyzję w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu. Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera bowiem jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku (teza wyroku NSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 340/06, Lex nr 351125, teza wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 630/09, opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl)). Jak przy tym wskazano w ostatnim z powołanych orzeczeń NSA, decyzję wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. podpisuje Prezes Zakładu, jako osoba kierująca działalnością Zakładu i reprezentująca go na zewnątrz lub z jego upoważnienia inna osoba. Z treści poddanej kontroli Sądu decyzji wynika, że w jej nagłówku prawidłowo wskazano Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Zastrzeżenia Sądu wzbudził natomiast fakt, iż zaskarżona decyzja została podpisana przez trzy osoby: starszego specjalistę E.W., Kierownika Samodzielnego Referatu Rozliczeń i Dochodów D.G. oraz Dyrektora Oddziału ZUS M.S. – G., przy czym żadna z tych osób, pomimo obowiązku wynikającego z art. 107 § 1 K.p.a., nie powołała się na istnienia upoważnienia do wydania tej decyzji. Tymczasem stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zgodnie z utrwalonym na gruncie tego przepisu orzecznictwem sądów administracyjnych, pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, należy uznać za decyzję, mimo, iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ (p. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, opubl. OSP 1982/9/169, wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r., sygn. akt III ARN 30/90, opubl.: OSP 1991/7/171). Brak któregokolwiek z tych elementów, w tym brak podpisu osoby upoważnionej, dyskwalifikuje zatem pismo organu jako decyzję. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji jest przesłanką istnienia decyzji, a co za tym idzie, stwierdzenie jego braku powoduje konieczność wyeliminowania aktu nim dotkniętego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z ogólnymi wymogami ustanowionymi w art. 107 § 1 K.p.a. podpis ten musi pochodzić od osoby, która albo sama osobiście pełni funkcję organu, albo jest zatrudniona w organie i została upoważniona na podstawie art. 268a K.p.a., do wydawania decyzji. Stosownie bowiem do ostatniego z wymienionych przepisów organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten umożliwia zatem dekoncentrację uprawnień orzeczniczych na inne osoby niż osoby piastujące funkcję organów administracji. Upoważnienie musi być udzielone na piśmie i wskazywać rodzaj spraw, w których pracownicy będą mogli wydawać decyzje z upoważnienia organu. Upoważniony pracownik, nie zajmując stanowiska organu administracyjnego, pełni w granicach określonych w upoważnieniu funkcję tego organu. Na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy istotna była zatem odpowiedź na pytanie: kto był upoważniony do podpisania zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. Z treści przepisów u.s.u.s. wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną, której przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 1 i 4 u.s.u.s.). Zgodnie z powyższym, roli samodzielnych organów administracyjnych nie sprawują wewnętrzne organy Zakładu, którymi są Prezes Zakładu, Zarząd i Rada Nadzorcza Zakładu, ani terenowe jednostki organizacyjne, lecz sam Zakład, który posługując się środkami prawnymi właściwymi organom administracji państwowej, o których mowa w art. 66 ust. 4 u.s.u.s., wydaje m.in. decyzje administracyjne. Art. 73 ust. 1 u.s.u.s. stanowi z kolei, że działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. Stosownie zaś do art. 74 ust. 5 ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, na wniosek Prezesa Zakładu, zaopiniowany przez Radę Nadzorczą Zakładu, nadaje, w drodze rozporządzenia, statut Zakładowi, w którym określa w szczególności: 1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu; 2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 28, poz. 164), powoływanego dalej jako statutu Zakładu, Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 16/07, Lex nr 351057, powyższa regulacja dopuszcza możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa Zakładu, jako piastuna organu, na rzecz innych pracowników tego organu. Prezes Zakładu, udzielając upoważnienia pracownikowi organu, nie upoważnia go do działania w swoim imieniu, lecz w imieniu Zakładu, jako organu. Zatem pracownik organu staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, podmiotem personifikującym Zakład jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa Zakładu. Z powyższych regulacji wynika zatem, że decyzje administracyjne mogą być wydawane w imieniu Zakładu przez Prezesa Zakładu lub przez działających z upoważnienia Prezesa pracowników Zakładu. Jak już wcześniej wspomniano, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podpisana przez trzy osoby – pracowników ZUS, w tym Dyrektora Oddziału ZUS M.S. – G. Jednakże żadna z nich nie powołała się na stosowne upoważnienie do wydania decyzji udzielone przez Prezesa ZUS. Tymczasem wskazanie na upoważnienie do wydawania decyzji jest zawsze niezbędne, jeżeli decyzję wydaje pracownik organu. W rozpoznawanej sprawie nie działała bowiem osoba piastująca funkcję organu, zatem w decyzji powinno być wyraźnie zaznaczone, że wydaje ona decyzję, działając na podstawie upoważnienia. Obowiązków tych nie dopełniono, mimo, że dawałoby to podstawę do przyjęcia, że decyzja pochodzi od organu i została wydana właściwie. Zauważyć należy, że art. 107 § 1 K.p.a., nakładając na organ wymogi formalne dla poprawnego wydania decyzji, spełnia funkcję gwarancyjną dla strony, która nie może mieć wątpliwości, że decyzja pochodzi od organu administracji publicznej i wydana została przez upoważniony podmiot. W sytuacji bowiem, gdy upoważnienia do podpisania decyzji nie można wywieść z ustawy, a osoba składająca podpis pod decyzją nie powołuje się na istnienie stosownego upoważnienia do jej wydania, rodzi to podejrzenie, że osoba ta wywodzi kompetencje dla siebie, jako osoby piastującej funkcję organu, czyli wydaje tę decyzję w imieniu własnym. Tymczasem, jak już wyżej podkreślono, z przepisów u.s.u.s. nie wynika, by kierownicy podległych Zakładowi terenowych jednostek organizacyjnych posiadali kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Ponadto, zaznaczyć należy, że jakkolwiek włączenie do akt administracyjnych sprawy kopii dokumentu wskazującego na upoważnienie do wydawania decyzji nie jest wymagane, gdyż znaczenie prawne ma samo powołanie się w treści decyzji na upoważnienie do jej wydania, to z punktu widzenia kontroli przeprowadzanej przez Sąd takie działanie byłoby dobrą i pożądaną praktyką organu, gdyż w razie ewentualnych braków decyzji pozwoliłoby na usunięcie wszelkich wątpliwości w tym względzie. Zauważyć przy tym należy, że do akt sądowych przedłożono odpis pełnomocnictwa udzielonego przez Prezesa Zakładu Dyrektorowi Oddziału Zakładu – M.S. – G., obejmującego umocowanie do reprezentowania Zakładu m.in. przed sądami administracyjnymi, z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw pracownikom Oddziału. Podobnie, dołączenie stosownego upoważnienia do wydawania decyzji do akt administracyjnych sprawy umożliwiłoby sprawne przeprowadzenie kontroli przez sąd administracyjny. Brak powołania się przez Dyrektora Oddziału Zakładu w treści decyzji na upoważnienie Prezesa Zakładu do jej wydania rodzi dalej idące konsekwencje, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że zaskarżoną decyzję w istocie podpisały trzy osoby, przy czym, jak już zauważono wyżej, żadna z nich nie powołała się na upoważnienie do ich wydania. Taki sposób procedowania pracowników organu budzi uzasadnione przypuszczenie, że rozstrzygnięcia te zostały podjęte przez organ kolegialny. Tymczasem statut Zakładu nie przewiduje udzielania przez Prezesa Zakładu upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ quasi – kolegialny. Co prawda widniejące pod decyzją podpisy zostały pogrupowane w sposób, który mógłby ułatwić wyodrębnienie nazwiska osoby, która podjęła decyzję w imieniu organu, od nazwisk pozostałych pracowników, którzy jedynie brali udział w jej przygotowaniu. Jednakże, niezależnie od powyższego, Sąd przychyla się do prezentowanego w orzecznictwie poglądu, że konstatacji o podjęciu rozstrzygnięcia kolegialnie nie jest w stanie podważyć fakt, iż widniejące na decyzji podpisy zostały pogrupowane. Nawet gdyby przyjąć, że taka technika dowodzi różnej wagi podpisów figurujących w różnym miejscu decyzji, nie sposób nie zauważyć, że w miejscu, które w zaskarżonej decyzji zostało przeznaczone na podpis osoby (osób?) wydających w imieniu organu decyzję widnieją trzy podpisy (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 233/09, z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 804/09, z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 837/09, z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 838/09, wszystkie opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Opisane wyżej naruszenia podstawowych reguł postępowania administracyjnego doprowadziły do sytuacji, w której niemożliwe jest stwierdzenie, kto w istocie wydał zaskarżoną decyzję w imieniu organu administracji publicznej, którym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe uzasadniało wniosek o wystąpieniu najcięższych wad postępowania, skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zauważyć również należy, że opisaną powyżej wadą, tj. podpisaniem decyzji przez trzech pracowników organu, dotknięta była również decyzja Zakładu z dnia "[...]". Jednakże w tym przypadku, podpisujący rozstrzygnięcie Kierownik Inspektoratu mgr D.N. stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. powołała się na upoważnienie Prezesa ZUS do wydania decyzji, a zatem należy przyjąć, iż działała Ona w imieniu organu. Ponadto, analizując podpisy złożone pod decyzją z dnia "[...]" oraz wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia "[...]", Sąd dostrzegł kolejne uchybienia postępowania wynikające z faktu, że sprawa była dwukrotnie prowadzona i rozstrzygana przez tego samego pracownika. Decyzję z dnia "[...]" podpisała m.in. starszy specjalista E.W. , której podpis widnieje również na decyzji z dnia "[...]". Ponadto podpis wymienionej pracownicy ZUS Inspektorat znajduje się również pod pismami kierowanymi do strony w związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy, tj.: - pismem z dnia 3 stycznia 2011r. informującym o wszczęciu postępowania w sprawie (k.134), - pismem z dnia 13 stycznia 2001r. zawiadamiającym o zakończeniu postępowania wyjaśniającego (k.136) oraz - oraz pod protokołem przekazania sprawy (k. 139 akt adm.). Treść tych pism oraz niewielki odstęp czasowy pomiędzy przekazaniem sprawy Dyrektorowi ZUS Oddział w dniu 24 stycznia 2011 r. i podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia w dniu "[...]" wskazują, że w istocie w wydaniu decyzji brał udział jej pracownik, który już rozstrzygał tę sprawę. Tymczasem przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu – załatwienie sprawy w drodze decyzji. Przyznać należy, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie. Względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem niewątpliwie przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie także w rozpatrywanym przypadku (p. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, Lex nr 471535). Wobec opisanych wad kwalifikowanych zaskarżonej decyzji, przedwczesnym na tym etapie jest ustosunkowanie się do jej merytorycznej treści. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. W związku z uznaniem, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a., kierując się art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji