III SA/Wr 116/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 1, we fragmencie: "[...]" uchwały Rady Powiatu M. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wyboru członków Zarządu Powiatu w M. I. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały, we fragmencie: "[...]"; II. orzeka, że fragment przepisu uchwały, o którym mowa w punkcie I, nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W dniu [...] r. Rada Powiatu w M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia wyboru członków Zarządu Powiatu w M., powołując w podstawie prawnej tego aktu art. 27 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 51 pkt 2 Statutu Powiatu M. W punkcie 1 § pkt 1 tej uchwały stwierdzono wybór L. P. na członka Zarządu Powiatu w M. Wojewoda D., działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności § 1 opisanej wyżej uchwały we fragmencie "[...]" z powodu istotnego naruszenia art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że od dnia [...] r. L. P. pełni funkcję Zastępcy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., co jest równoznaczne z zatrudnieniem w administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, członkostwa w zarządzie powiatu nie można łączyć m.in. z zatrudnieniem w administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Powiat M. wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na rezygnację radnego L. P. z pełnienia funkcji członka Zarządu Powiatu M. W związku z tą informacją wezwano Wojewodę do oświadczenia, czy podtrzymuje skargę. W odpowiedzi, organ nadzoru podniósł, iż pomimo rezygnacji przez radnego z pełnienia funkcji członka Zarządu Powiatu M. oraz odwołania go z funkcji Zastępcy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Podkreślono, że uchylenie aktu wywołuje odmienne skutki niż stwierdzenie jego nieważności, co z kolei ma istotne znaczenie dla skuteczności czynności podejmowanych przez Zarząd w okresie pełnienia funkcji członka tego organu przez L. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także skargi organów nadzoru na akty uchwalane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu – między innymi – stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała nie mogła być – w zakwestionowanym fragmencie – utrzymana w obrocie prawnym. Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem należy w pierwszej kolejności odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Powiatu M. o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego, w związku z rezygnacją przez radnego L. P. z pełnienia funkcji członka Zarządu Powiatu M. W ocenie Sądu wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślić bowiem trzeba, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Ewentualna zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały, w następstwie złożenia przez członka Zarządu rezygnacji z pełnienia tej funkcji, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę i tym samym nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Zauważyć także trzeba, jak słusznie podniósł Wojewoda, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały są dalej idące niż uchylenie (zmiana) uchwały. Stwierdzenie nieważności wywołuje bowiem skutek prawy ex tunc, co oznacza, że dany akt jest nieważny od samego początku, od daty jego podjęcia. Uchylenie natomiast danego aktu wywiera jedynie skutek prawny ex nunc, czyli dopiero od daty dokonania tej czynności (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, LEX Nr 327767). W konsekwencji zatem, skoro zaskarżona uchwała wywoływała w okresie od daty jej podjęcia do daty złożenia przez radnego L. P. rezygnacji z pełnienia funkcji członka Zarządu określone skutki, to tym samym istotne stało się zbadanie jej zgodności z prawem w celu ustalenia, czy istnieje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Ma to bowiem istotne znaczenie dla ważności czynności podejmowanych przez Zarząd w okresie obowiązywania tej uch-wały w jej pierwotnym brzmieniu. Przechodząc zatem do istoty sprawy trzeba ustalić, czy stwierdzenie wyboru radnego L. P. uchwałą z dnia [...] r. na członka Zarządu Powiatu M., w sytuacji gdy jednocześnie pełnił on funkcję Zastępcy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., stanowiło rażące naruszenia prawa. Wskazać należy, iż wedle art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), członkostwa w zarządzie powiatu nie można łączyć z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora. W myśl natomiast art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (jednolity tekst: Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r., zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej określone w rozdziale 1 wykonuje państwowy powiatowy inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie. Z przepisu tego wynika, co trafnie podkreślił Wojewoda w skardze, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest organem rządowej administracji zespolonej w powiecie, co z kolei oznacza, że pełnienie przez radnego funkcji zastępcy powiatowego inspektora sanitarnego jest jednoznaczne z zatrudnieniem w administracji rządowej. W konsekwencji zatem stwierdzenie wyboru radnego L. P. na członka Zarządu, w sytuacji, gdy jednocześnie był on zatrudniony w administracji rządowej, stanowiło rażące naruszenie zakazu wynikającego z art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Ustalenie to prowadzi do wniosku, że § 1 zaskarżonej uchwały – we fragmencie: "[...]" – został podjęty z rażącym i istotnym naruszeniem prawa, co z kolei obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności tego zapisu, zgodnie z dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. (punkt I wyroku). Orzeczenie w punkcie II znajduje natomiast oparcie w art. 152 tej samej ustawy.