I SA/Wa 2263/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego T. Z. kwotę 277 (dwieście siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]czerwca 2010 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...]z dnia [...]sierpnia 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w L., [...], oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...]. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Aktem notarialnym z dnia [...]maja 1975 r., Rep. [...] J. Z. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położoną w L. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...], o pow. [...] ha, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...]września 1994 r., sygn. akt [...]spadek po J. Z. nabyli: Z. Z., M. Z. i T. Z. Następnie aktem notarialnym z dnia [...]czerwca 1997 r., Rep. [...] Z. Z. darował cały swój udział w spadku po J. Z. T. Z. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...]kwietnia 2003 r., sygn. akt [...] spadek po M. Z. nabyła A. C. i P. Z. Wnioskami z dnia 10 maja 1999 r. i z dnia 17 marca 2000 r. T. Z. i M. Z. wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] Prezydent Miasta L. po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił zwrotu działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w L. przy ul. [...] i Al. [...]. Następnie decyzją z dnia [...]listopada 2000 r., nr [...] Wojewoda L. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...]sierpnia 2000 r. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 1654/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w L: uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2000 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] Prezydent Miasta L. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] wskazując, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (Z. Z.) - co stanowi negatywną przesłankę do uwzględnienia wniosku o zwrot. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2003 r. T. Z. pismem z dnia [...] września 2003 r. wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2003 r. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 480/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prezydenta Miasta L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] wyłączył ze sprawy Prezydenta Miasta L. oraz przekazał Staroście [...] prowadzenie sprawy o zwrot nieruchomości z wniosku spadkobierców J. Z. Starosta [...]decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w L., [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], na rzecz spadkobierców wywłaszczonego właściciela, tj. T. Z., A. C. i P. Z. oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania. Natomiast Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w L., [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Gmina L. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] podnosząc, że w sprawie nie został rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy, a rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o wizję przeprowadzoną na grancie z daty złożenia wniosku o zwrot, tj. z okresu 7 lat poprzedzających wydanie decyzji. Jednocześnie skarżący podniósł, że działka nr [...] w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi ulicę dojazdową, natomiast działka nr [...] stanowi część ulicy głównej ruchu pieszego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Jednym ze sposobów weryfikacji decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności decyzji w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Minister podniósł, że kontrolowane decyzje zostały wydane na podstawie przepisów art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonego aktu prawnego oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić kontrolowane decyzje. Kluczowe dla oceny zwrotu nieruchomości spadkobiercom poprzedniego właściciela jest ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości. W akcie notarialnym z dnia [...]maja 1975 r., Rep. [...], wskazano, iż celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w L. z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...]. Dodał, iż obowiązkiem organu było pozyskanie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w L. z dnia [...] grudnia 1972 r., znak: [...], w celu jednoznacznego ustalenia celu nabycia spornej nieruchomości. Organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1032/09 (opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdzający, iż w przypadku, gdy nieruchomość została nabyta pod budowę osiedla mieszkaniowego, to takie określenie celu przejęcia nieruchomości jest zbyt generalne, by można było jedynie na jego podstawie formułować wnioski dotyczące zrealizowania (lub nie) tego celu na konkretnej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. W sytuacji, gdy cel przejęcia nieruchomości został w umowie określony w sposób ogólnikowy, prawidłowa ocena tego celu powinna być dokonywana z uwzględnieniem dokumentacji wywłaszczeniowej. W przypadku wywłaszczenia dokonanego w drodze decyzji administracyjnej (także umowy), będzie to analiza dokumentacji obowiązkowo dołączanej do wniosku o wywłaszczenie, treść samego wniosku lub w razie ich braku - innych dokumentów pochodzących z okresu sprzed wywłaszczenia a dotyczących tego wywłaszczenia. W przypadku braku dowodów jednoznacznie wskazujących, na jaki konkretnie cel w ramach budowy osiedla przeznaczone zostały sporne działki, to w tej sytuacji orzeczenie o zwrocie nieruchomości uznać należy za co najmniej przedwczesne, zaś postępowanie wyjaśniające i dowodowe w tej sprawie za przeprowadzone zbyt pobieżnie i z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Organ podniósł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodał, że zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego nie mają znaczenia , dla oceny kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem organ nie może opierać swojego rozstrzygnięcia na faktach i dowodach, które powstały po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja (umowa) o wywłaszczenie stała się ostateczna. Organ skonstatował też, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, a zatem należało stwierdzić nieważność kwestionowanych decyzji - jako obarczonych wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pismem z dnia 7 lipca 2010 r. T. Z. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kwestionowane decyzje zostały wydane na podstawie przepisów art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), a zatem zaskarżone decyzje należy ocenić w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonego aktu prawnego oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Zatem istotna dla dokonania oceny zwrotu nieruchomości spadkobiercom poprzedniego właściciela jest ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości. Akt notarialny z dnia [...] maja 1975 r., Rep. [...] wskazuje, iż celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w L. z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...]. Z tak określonego celu wywłaszczenia nieruchomości trudno jest jednoznacznie stwierdzić, jakie konkretne obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonym gruncie. Minister podniósł ponadto, że w postępowaniu zwrotowym niezbędne jest ustalenie na jaki dokładnie cel nieruchomość została wywłaszczona (nabyta) oraz w jaki sposób była i jest wykorzystywana. Konieczne jest zatem zebranie pełnej dokumentacji, w szczególności ww. planu realizacyjnego w celu jednoznacznego ustalenia celu nabycia spornej nieruchomości. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia (przejęcia). Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany na przejętej nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej (umowie). Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji (umowie) w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym. W przypadku braku dowodów jednoznacznie wskazujących, na jaki konkretnie cel w ramach budowy osiedla przeznaczone zostały sporne działki, orzeczenie o zwrocie nieruchomości uznać należy za co najmniej przedwczesne, zaś postępowanie wyjaśniające i dowodowe w tej sprawie za przeprowadzone zbyt pobieżnie i z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Organ skonstatował, że decyzja Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty L. z dnia [...] lipca 2007r., nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie w niniejszej sprawie nie zachodziły negatywne przesłanki z art. 156 § 2 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. Z. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]czerwca 2010 r. - zarzucając jej naruszenie art. 16 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Minister nie wskazał jednoznacznych dowodów podważających ustalenia faktyczne organów orzekających w sprawie, a zwłaszcza podważających stwierdzone jednoznacznie przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto nie odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzanym postępowaniu, gdzie stosunkowano się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r. orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w L., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...]. Postępowanie prowadzone na zasadzie art. 156 § 1 kpa, tj. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, określonych w art. 16 § 1 kpa. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w ww. art. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa, a katalog stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter zamknięty. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej tego przepisu. Działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności zasadniczo różni się od postępowania zwykłego, gdyż obowiązkiem organu w tym postępowaniu jest zajęcie się tylko i wyłącznie kwestiami prawnymi. W ich efekcie może, co najwyżej dojść do wydania decyzji kasacyjnej. Stąd też w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania w tym trybie decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Zatem w postępowaniu tym organ bada wyłącznie - określone w art. 156 § 1 kpa - wady kontrolowanych decyzji, nie zaś poszukuje uchybień w prowadzonym postępowaniu, zakończonym tym orzeczeniem. Organ prowadzący postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie może zatem ponownie merytorycznie badać sprawy, ani jej rozstrzygać. W niniejszej sprawie organ - rozstrzygając decyzją nadzorczą o stwierdzeniu nieważności decyzji - nie dokonał ustaleń, czy kontrolowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ wytknął jedynie, że w przedmiotowym postępowaniu o zwrot nieruchomości nie dokonano jednoznacznych ustaleń na jaki konkretnie cel - w ramach budowy osiedla mieszkaniowego - przeznaczone zostały sporne działki. Tymczasem organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjne cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Taką konstatację organu Sąd uznał za niewystarczającą, bowiem stwierdzenie to odnosi się do prowadzonego postępowania, a nie do wad kontrolowanej decyzji - o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Ponadto brak jest przekonującego uzasadnienia przez Ministra Infrastruktury, dlaczego uważa, iż fakt, że (według niego) skoro postępowanie wyjaśniające i dowodowe w tej sprawie zostało przeprowadzone zbyt pobieżnie i z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa – to świadczy to o tym, że przedmiotowe decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał też, iż Minister Infrastruktury nie wyjaśnił także, czy prawdziwe są twierdzenia Gminy L., iż na działce ozn. nr ewid. [...] jest obecnie urządzona cześć ulicy. Ma to bardzo istotne znaczenie dla sprawy, bowiem grunty zajęte pod drogi publiczne - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r., Nr 19, poz.115) - tj. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy i jako drogi publiczne nie mogą być przedmiotem obrotu i stanowić własności prywatnej. Tym samym nie jest możliwe cofnięcie skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowych odnoszących się do takich gruntów. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ uwzględni fakt, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności należy badać wady decyzji, a nie wady postępowania. Przede wszystkim zaś ustali, czy przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte pod drogi publiczne i – w zależności od dokonanych ustaleń - podejmie stosowne działania oceniając, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. i Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r. dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a i c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.