I OSK 1714/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 154/11 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku na rzecz W. L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 154/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. L. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w L. stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] października 2009 r. prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego dla W. L. W podstawie prawnej wskazał na art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze m.), zwanej dalej ustawą oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033). W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. przyznano W. L., mianowanemu w służbie stałej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W dniu [...] kwietnia 2010 r. funkcjonariusz przedłożył umowę darowizny z dnia [...] października 2009 r. i sprostowanie tej umowy z dnia [...] stycznia 2010 r., z których wynika, że jego żona otrzymała w drodze darowizny 1/2 części udziałów w prawie własności zabudowanej działki nr [...] o obszarze 0,46 ha położonej w N. Z pisma strony wynika, że przedmiotowa działka jest zabudowana domem mieszkalnym. Organ powołując się na treść art. 78 ustawy wskazał, że posiadanie przez żonę strony lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej stanowi przesłankę do wygaśnięcia prawa do równoważnika. Stwierdził, że przepisy ustawy nie odnoszą się do kwestii dotyczącej stanu budynku. W odwołaniu W. L. podniósł, że cały budynek na działce nr [...] jest obciążony dożywotnią służebnością mieszkania i jest w bardzo złym stanie technicznym. Jego zdaniem, przez pojęcie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu należy rozumieć realną możliwość zamieszkania, a tym samym zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ II instancji uznał, że uzyskanie tytułu prawnego do domu mieszkalnego, także na zasadach współwłasności, przez członków rodziny funkcjonariusza stanowi negatywną przesłankę do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast fakt istnienia służebności jest bez znaczenia, bowiem nie ma on wpływu na posiadany tytuł prawny do nieruchomości. Odnosząc się do stanu technicznego budynku organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że żaden z przepisów ustawy nie reguluje ewentualnego wpływu stanu technicznego lokalu mieszkalnego lub domu na rozstrzygnięcie o jego posiadaniu przez funkcjonariusza, wobec czego odstąpił od ustalenia, czy przedłożona opinia faktycznie dotyczy przedmiotowego obiektu. Na powyższą decyzję W. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 78 ust.1 ustawy polegającą na przyjęciu, iż użyte w tych przepisach pojęcie: "lokal mieszkalny lub dom" odnosi się do każdego lokalu mieszkalnego bez względu na jego powierzchnię mieszkalną, stan techniczny i faktyczną możliwość zamieszkiwania w nim i prawo do zajmowania lokalu przez inne osoby; naruszenie przepisów proceduralnych, tj.: art. 7-11 oraz art. 77 k.p.a., w szczególności poprzez brak wnikliwego wyjaśnienia sprawy. Wskazał, że art. 74 ustawy określa zasadę prawa strażaka do lokalu mieszkalnego, a aby uznać, że prawo to zostało zapewnione, muszą zaistnieć przesłanki określone w ustawie: lokal musi znajdować się w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 74 ust 1); musi posiadać odpowiednią powierzchnię mieszkalną (art. 76 ust 1); musi zaspokajać potrzeby mieszkaniowe strażaka, przez co należy rozumieć możliwość zamieszkania w nim – musi być w odpowiednim stanie technicznym i prawnym. Również art. 78 ustawy mówi o posiadaniu lokalu mieszkalnego. Zważywszy na umiejscowienie tych norm w jednym rozdziale ustawy i tożsamość regulowanej materii – zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, nie sposób przyjąć, że w art. 78 ustawy pojęcie lokalu mieszkalnego nie jest tożsame z pojęciem lokalu mieszkalnego użytym w art. 74 ustawy. W ocenie skarżącego, błędna wykładnia art. 78 ustawy polega na przyjęciu, iż pojęcie posiadania lokalu mieszkalnego lub domu odnosi się do sytuacji, w której strażak jest współwłaścicielem lub współużytkownikiem lokalu z innymi osobami, czy też jedynym uprawnionym do zajmowania lokalu jest inna osoba na zasadzie służebności osobistej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ stwierdził nadto, że w praktyce orzeczniczej Państwowej Straży Pożarnej dominuje pogląd, iż posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, bez względu na jego wielkość, stanowi przesłankę negatywną do ustalenia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Analizując ustalony w sprawie stan faktyczny, Sąd I instancji stwierdził, iż skarżący jest strażakiem w służbie stałej. Jego żona na podstawie umowy darowizny z dnia [...] października 2009 r. (sprostowanej w dniu [...] stycznia 2010 r.) jest współwłaścicielką ½ części działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w N. Z umowy darowizny nie wynikają bliższe dane dotyczące budynku, położonego na działce nr [...]. Natomiast skarżący przedłożył organowi "opinię budowlaną" o złym stanie technicznym budynku, z której bezpośrednio nie wynika, czy dotyczy ona budynku posadowionego na działce nr [...]. Z kolei, jak zaznaczył dalej WSA w Gdańsku, organy obu instancji stanęły na stanowisku, że fakt uzyskania przez żonę skarżącego współwłasności nieruchomości zabudowanej, położonej w N. będącej "miejscowością pobliską", powoduje utratę prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przysługującego skarżącemu. Następnie Sąd I instancji przytoczył treść przepisu art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którą strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 (czyli otrzymanie kwatery tymczasowej przez strażaka delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości). Przepis ten, jak wyjaśnił dalej Sąd I instancji, określający prawo strażaka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, umieszczony został w rozdziale 8 ustawy, zatytułowanym: "Mieszkania strażaków w służbie państwowej". Zatem wykładni tego przepisu należy dokonywać w kontekście uregulowań zawartych w rozdziale dotyczącym prawa do lokalu mieszkalnego. Zauważyć należy, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny(...) (art. 74 ust. 1 ustawy), a przydzielany strażakowi lokal mieszkalny musi mieć odpowiednią powierzchnię mieszkalną – odpowiadającą przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Norma taka wynosi od 7-10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym (art. 76 ust. 2 ustawy). Lokal taki powinien znajdować się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, co wynika z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy. Sąd I instancji uznał zatem, że posiadanie "lokalu mieszkalnego lub domu", o jakim mowa w art. 78 ust. 1 ustawy dotyczy posiadania takiego lokalu lub domu, który ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną, związaną z przysługującymi skarżącemu normami oraz znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym. W konsekwencji, zdaniem WSA w Gdańsku, orzekające w sprawie organy nie ustaliły, czy przypadająca skarżącemu (jego żonie) powierzchnia mieszkalna odpowiada co najmniej przysługującej mu z mocy ustawy powierzchni mieszkalnej, przy uwzględnieniu jego stanu rodzinnego i obowiązujących norm powierzchni mieszkalnej. Nie jest również wiadomo, jaki jest faktyczny stan techniczny budynku mieszkalnego. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że wedle twierdzeń skarżącego, udział jego żony w prawie własności nieruchomości nie spełnia norm przysługującej mu powierzchni mieszkalnej oraz że budynek jest w złym stanie technicznym, natomiast ze stanowiskiem organów wobec tych twierdzeń, ze wskazanych powyżej przyczyn, nie można się zgodzić. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, organy administracji wydając kontrolowane decyzje nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności i w rezultacie naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, zgodnie z którym organy dokonały błędnej wykładni art. 78 ustawy przyjmując, iż skarżący posiada lokal mieszkalny lub dom w sytuacji, gdy "jedynym uprawnionym do zajmowania lokalu jest inna osoba na zasadzie służebności osobistej. W tej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, iż ustanowienie (w umowie darowizny z dnia [...] października 2009 r.) przez obecnych właścicieli nieruchomości na przedmiotowej nieruchomości nieodpłatnej, dożywotniej służebności osobistej mieszkania na rzecz J. J. nie ma takiego znaczenia dla oceny prawa skarżącego do równoważnika, jakie prezentuje on w skardze. Ustanowienie służebności przez współwłaścicieli na rzecz osoby trzeciej było dobrowolne, wobec czego skarżący nie może obecnie powoływać się skutecznie na ten fakt. Dla porównania art. 78 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy przewiduje, że przedmiotowy równoważnik nie przysługuje w sytuacjach zależnych od woli strażaka (utracił prawo do lokalu lub domu ze swojej winy, odmówił bezzasadnie przyjęcia odpowiedniego lokalu). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Jednocześnie w skardze kasacyjnej pełnomocnik zamieścił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez jego błędne zastosowanie. Następnie, powołując przepis art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania przez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego wskutek czego WSA w Gdańsku naruszył zasadę rzetelnego postępowania, zasadę prawdy materialnej oraz zasadę równorzędności stron postępowania. Naruszenie to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 78 cyt. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i nieprawidłowo przyjął, że przepis ten dotyczy posiadania takiego lokalu lub domu, który ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną, związaną z przysługującymi strażakowi normami oraz znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym. Zaznaczył, że o ile przepis art. 76 ust. 2 ww. ustawy dotyczący powierzchni lokalu i norm zaludnienia odnosi się wyłącznie do administracyjnego przydziału lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 74 i 76 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz do pomocy finansowej, o której mowa w art. 80 ust. 1 (w związku z odniesieniem do art. 81 pkt 2 tej ustawy), to związek taki nie występuje w odniesieniu do instytucji równoważnika za brak lokalu (art. 78 ustawy). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, unormowanie dotyczące równoważnika za brak lokalu ustawodawca powiązał wyłącznie z posiadaniem przez strażaka lub członków jego rodziny (odesłanie do art. 75 ustawy) w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującemu im tytułu prawnego, w ten sposób, że posiadanie takiego lokalu lub domu stanowi przesłankę negatywną do przyznania równoważnika. Podkreślił, że przepis nie odnosi się do jakichkolwiek innych przesłanek, w tym do norm mieszkaniowych dotyczących administracyjnego przydziału lokalu mieszkalnego, czy też stanu technicznego budynku mieszkalnego. W tym ostatnim przypadku pełnomocnik wskazał, że kwestia oceny stanu technicznego budynku wykracza poza kompetencje organów Państwowej Straży Pożarnej, a właściwymi w tych sprawach pozostają organy administracji architechniczno – budowlanej oraz nadzoru budowlanego. Tym samym pełnomocnik uznał, że dokonana przez WSA w Gdańsku interpretacja przywołanych przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie uwzględniła systematyki tej ustawy, która równoważnik za brak lokalu statuuje jako odrębną, od przydziału mieszkania, instytucję prawną. Z kolei, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie podniósł, że dokonując błędnej wykładni przepisów prawa materialnego Sąd dał wiarę tylko twierdzeniem skarżącego, czym naruszył zasadę równości stron i zasadę rzetelnego postępowania, a także zasadę prawdy materialnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stanowi, iż strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 35 ustawy (otrzymanie kwatery tymczasowej przez strażaka delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 266/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, wykładnia językowa tego przepisu, jeśli zastosowana byłaby samodzielnie i ograniczałaby się jedynie do zwrotu "brak lokalu mieszkalnego", istotnie wskazywałaby na to, iż sam fakt posiadania przez strażaka takiego lokalu, mającego charakter mieszkalny, wypełnia dyspozycję normy, upoważniającą organ do wstrzymania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu oraz, w konsekwencji, do jego utraty. Model wykładni ograniczający się do takiego rozumowania, nie jest jednak prawidłowy. Przede wszystkim dlatego, że w tekście normatywnym brak jest jakichkolwiek wskazówek interpretacyjnych co do znaczenia tego terminu, z których płynęłaby wskazówka co do konieczności ustalenia maksymalnie ścisłego, opartego jedynie na semantyce, zakresu normowania, wiążącego z faktem posiadania tytułu prawnego do lokalu zawsze powstanie obowiązku orzeczenia o utracie tego równoważnika. Nie daje wskazówek w tym zakresie także ust. 2 tego przepisu, w którym wskazane są przypadki utraty prawa do równoważnika. Należy zatem, w ramach procesu rekonstrukcji normy upoważniającej organ do podjęcia decyzji o utracie tego prawa, odwołać się do reguł celowościowych, a nawet uzupełnić je o wykorzystanie reguł funkcjonalnych. Niewątpliwie bowiem zasadniczym celem art. 78 ust. 1 tej ustawy było spowodowanie, aby, co jest uwarunkowane sprawnością służby w straży pożarnej, strażak miał miejsce faktycznego zamieszkania w pobliżu miejsca pełnienia służby. Faktyczne zamieszkanie oznacza w tym wypadku zaistnienie stanu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych, to bowiem stanowi cel regulacji rozdziału 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Równoważnik przyznany za brak takiego miejsca ma natomiast służyć aż do momentu, w którym te faktyczne potrzeby mieszkaniowe nie będą zaspokojone, tzn. gdy nie jest możliwe faktyczne zamieszkanie w miejscu lub w pobliżu miejsca służby. To ostatnie ma natomiast mocne uzasadnienie funkcjonalnie. Samo nabycie lokalu, także w drodze darowizny, przez strażaka lub członka jego rodziny, o którym mowa w art. 75 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, może stanowić podstawę wstrzymania i utraty prawa do równoważnika jedynie wówczas, gdy lokal taki może stanowić miejsce, w którym potrzeby mieszkaniowe strażaka są zrealizowane, czyli gdy faktycznie może on tam zamieszkać. Samo nabycie lokalu, jeśli lokal znajduje się w stanie nienadającym się do zamieszkania, nie może powodować realizacji wskazanych wyżej potrzeb, a więc nie może także powodować powstania przesłanki orzeczenia o utracie uprawnienia do równoważnika z powodu posiadania lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Stan ten przy tym winien trwać dopóty, dopóki lokal taki rzeczywiście nie nadaje się do zamieszkania. Przechodząc do kwestii oceny wpływu powierzchni mieszkalnej posiadanego lokalu lub domu na prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, wskazać należy, iż Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, stanął na stanowisku, iż posiadanie, o jakim mowa w tym przepisie, dotyczy posiadania takiego lokalu lub domu, który ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną, związaną z przysługującymi normami. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji, że wykładnia taka jest błędna, gdyż przepis ten w ogóle nie odnosi się do norm mieszkaniowych dotyczących administracyjnego przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym powierzchnia mieszkalna w ogóle nie powinna mieć wpływu na fakt otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Rozpatrując to zagadnienie, przypomnieć przede w wszystkim należy, iż art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej rzeczywiście nie odnosi się wprost do wielkości posiadanego przez strażaka lub członka jego rodziny lokalu lub domu. Brzmienie tego przepisu mogłoby sugerować, o czym była mowa, że równoważnik pieniężny przysługuje strażakowi tylko wtedy, gdy w ogóle nie posiada on lub członek jego rodziny, o którym mowa w art. 75 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, lokalu lub domu na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących strażakowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zastosowanie tylko wykładni językowej, jak to wykazano powyżej, jest jednak niewystarczające, wykładnia gramatyczna musi być uzupełnieniowa o wykładnię celowościową i systemową. Z powyższych względów przewidziane w art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 zatytułowanym: "Mieszkania strażaków w służbie państwowej". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 74 ust. 1, art. 75 w związku z art. 76 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, które przyznają strażakowi mianowanemu na stałe prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezsporne prawo do lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 76 ust. 1 i ust. 2) czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 80), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 78 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe, stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 74 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 76 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 81 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez strażaka lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 81 pkt 2 i 3 ustawy). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy strażak jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie lub dom nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie może zostać uwzględniony. Formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej ograniczył się do wskazania jedynie przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., który to przepis stanowi, iż skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej wskazał ten przepis dwukrotnie, zarówno w petitum skargi, jak i w jej uzasadnieniu, nie można zatem przyjąć, iż nastąpiła oczywista pomyłka pisarska przy formułowaniu tego zarzutu. Tak skonstruowany zarzut jest nie tylko nielogiczny, sposób jego sformułowania uniemożliwia jego rozpatrzenie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.