II OSK 1961/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 21/11 w sprawie ze skargi Powiatu Oleśnickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi J.K. na Zarząd Powiatu Oleśnickiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Powiatu Oleśnickiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Powiatu Oleśnickiego, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Oleśnickiego z dnia 21 czerwca 2010 r. w sprawie rozpatrzenia skargi J.K. na Zarząd Powiatu Oleśnickiego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Dolnośląski podał art. 12 pkt 11 i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 229 pkt 4 k.p.a. Przedmiotową uchwałą Rada Powiatu uznała skargę na Zarząd Powiatu Oleśnickiego za bezzasadną. Natomiast zdaniem organu nadzoru, uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 13 w związku z art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 229 pkt 4 k.p.a. Na podstawie wyciągu z protokołu sesji Rady Powiatu Oleśnickiego z dnia 21 czerwca 2001 r. Wojewoda ustalił , że podczas głosownia nad treścią uchwały obecni byli także radni będący członkami Zarządu Powiatu, którzy brali udział w głosowaniu. Zdaniem organu nadzoru, w tej sytuacji głosownie radnych Rady Powiatu, będących równocześnie członkami Zarządu Powiatu narusza przepis art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym: "Radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego". Według Wojewody Radni mieli interes prawny w tym by skargę na samych siebie (czyli zarząd) uznać za bezzasadną. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę wniósł Powiat Oleśnicki Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że każda wniesiona do sądu skarga podlega w pierwszej kolejności ocenie pod względem jej dopuszczalności, a zasadnicze znaczenie dla oceny niniejszej sprawy ma analiza zagadnienia będącego podstawą rozstrzygnięcia organu nadzoru. Mając na uwadze treść rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przedmiotem rozpoznania skargi jest także uchwała wydana przez organ administracyjny w ramach przewidzianego w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego postępowania w sprawie skarg i wniosków (tzw. "Skargi powszechnej"). Rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy bowiem uchwały rady powiatu w sprawie skargi radnego na działanie zarządu Powiatu. Sąd I instancji powołał się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwały podjęte w wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. są jedynie czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi. Na czynność informującą o sposobie załatwienia skargi, skarga do sądu nie służy. Uchwała rady powiatu rozstrzygająca skargę z działu VIII k.p.a. pozostaje więc poza wskazanym w art. 3 p.p.s.a. zakresem kognicji sądu administracyjnego. Sąd I instancji podał przy tym, że skarga Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody była dopuszczalna, a kontrola sądu musiała ograniczyć się na zbadaniu zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego od strony formalnej, a w następnej kolejności zbadaniu legalności samego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, mocą którego stwierdzono nieważność uchwały. Uchwała dotycząca skargi radnego na działalność zarządu powiatu została podjęta prawidłowo na podstawie art. 229 pkt 4 k.p.a., a tym samym w trybie przepisów działu VIII k.p.a. odnoszących się do skarg i wniosków. Natomiast w ocenie Sądu I instancji, Wojewoda sprawując nadzór na działalnością powiatu na podstawie przepisów rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym nie był uprawniony do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Kontrola odbywała się bowiem w trybie skargi powszechnej. Czynność polegająca na załatwieniu skargi powszechnej nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, którego prawidłowość może być poddana kontroli sądu – nie mieści się w katalogu zaskarżalnych aktów zamieszczonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji, wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym organ nadzoru naruszył istotnie przepisy prawa. Stwierdził nieważność uchwały, która nie dotyczyła sprawy z zakresu administracji publicznej powierzonych powiatowi na podstawie art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 76 ust. 1, art. 81 ust. 1 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 227 i art. 229 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niektóre z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy uznać za uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu trafnie stwierdził, że nie podlega kognicji sądu administracyjnego badanie sposobu rozstrzygnięcia skarg wnoszonych w trybie przepisów zawartych w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest tzw. "skarg powszechnych". Wychodząc ze słusznego stwierdzenia, iż na rozstrzygnięcie dotyczące takiej skargi nie przysługuje skarga do sądu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyprowadził jednak błędny wniosek co do niedopuszczalności wydania zaskarżonego w sprawie aktu nadzoru Wojewody Dolnośląskiego. Sąd I instancji nie dostrzegł przy tym w wystarczającym stopniu, że przedmiotem skargi do tego Sądu nie była skarga na uchwałę Rady Powiatu Oleśnickiego z dnia 21 czerwca 2010 r., lecz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego stwierdzające nieważność tej uchwały. Istota sprawy sprowadza się więc do tego, czy wymieniony akt nadzoru został wydany zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 – dalej: u.s.p.) nadzór nad działalnością powiatu sprawują Prezes Rady Ministrów i wojewoda. Nadzór ten polega, między innymi, na kontroli zgodności uchwał rady z obowiązującym prawem (art. 77 u.s.p.). Wiąże się z tym obowiązek przedłożenia podjętych przez radę uchwał wojewodzie (art. 78 u.s.p.). Ustawa nie wyłącza z tego obowiązku żadnych uchwał, w szczególności ze względu na ich przedmiot. Również więc uchwały rozstrzygające skargi na działania zarządu powiatu (art. 229 pkt 4 k.p.a.) podlegają wskazanej zasadzie. Rozstrzygnięcie takiej skargi następuje, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 229 pkt 4 k.p.a., przez podjęcie uchwały, gdyż tak jest wyrażona wola organu kolegialnego. Fakt, że uchwały rady powiatu rozstrzygające skargę powszechną nie mogą być wprost zaskarżone do sądu administracyjnego, nie ma wpływu na kompetencje wojewody, który nadzoruje całą działalność uchwałodawczą rady. Wojewoda może bowiem kontrolować zgodność z prawem wszelkich uchwał organów powiatu, nie tylko podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz także dotyczących kwestii cywilnoprawnych, jak ogłoszenie przetargu czy sprzedaż bez przetargu. Z faktu, że skoro uchwała Rady Powiatu podjęta została w trybie art. 229 pkt 4 k.p.a. i nie była ani aktem prawa miejscowego, ani nie dotyczyła zakresu administracji publicznej nie wynika więc, że Wojewoda nie mógł objąć jej aktem nadzoru. Przepis art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym nie uzależnia możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody od przedmiotu uchwały rady powiatu i stanowi podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia również w stosunku do uchwał podejmowanych w trybie art. 229 pkt 4 k.p.a., rozpoznających skargi na zarząd powiatu. Należy uznać, iż podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Dolnośląski nie naruszył obowiązującego prawa. Za trafne należy więc uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 76 ust. 1 i 79 ust. 1 u.s.p. przez przyjęcie, iż niedopuszczalne było wydanie w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarga kasacyjna niezasadnie natomiast zarzuciła również naruszenie przepisów art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i art. 81 ust. 1 u.s.p., które to przepisy nie miały w sprawie żadnego zastosowania i nie mogły być naruszone. Z powyższych względów NSA na podstawie przepisów art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.