II SA/Ol 275/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 19 stycznia 2009 r. Spółka A wystąpiła do Starosty o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości dz. nr "[...]" i "[...]" położonych w obrębie J. w związku z realizacją inwestycji celu publicznego polegającą na przeprowadzeniu na tych nieruchomościach gazociągu wysokiego ciśnienia "[...]" relacji S.-R. za odszkodowaniem. Po rozpoznaniu sprawy, Starosta decyzją z dnia "[...]", działając na podstawie art. 9a, art. 124 , art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zwanej dalej: ustawą g.n. oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zezwolił Spółce A na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia "[...]" relacji S.-R. na nieruchomościach położonych w obrębie J., gm. D., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów nr działek "[...]" i "[...]", o powierzchni 6,53 ha, stanowiących własność K. i J.L. oraz zobowiązał Spółkę po wykonaniu prac do niezwłocznego przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a gdyby nie było możliwe, do wypłacenia właścicielom odszkodowania za szkody powstałe na skutek wykonania prac. W uzasadnieniu wskazano, iż Spółka podjęła rokowania z właścicielami nieruchomości celem uzyskania zgody na przeprowadzenie inwestycji na należącym do nich gruncie, jednakże nie wyrazili oni zgody na jej przeprowadzenie oraz na wypłatę odszkodowania w wysokości zaproponowanej przez inwestora. Wobec tego Spółka wystąpiła do organu o wydanie w trybie art. 124 ustawy o g.n. decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nich gazociągu wysokiego ciśnienia. Organ stwierdził, że nieruchomości położone są na terenie, dla którego nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. działki o nr "[...]" i "[...]" przeznaczone zostały pod tereny spodziewanego występowania złóż kruszywa naturalnego, jednak właściciele nie występowali o opracowanie planu i wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, iż Wójt Gminy prawomocną decyzją z dnia "[...]" ustalił lokalizację celu publicznego polegającą na budowie gazociągu "[...]" relacji S.-R., który będzie prowadzony w odległości 3 m wzdłuż istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia "[...]" przechodzącego już przez działki nr "[...]" i "[...]" w obrębie J. Wskazano także, iż w organie odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której państwo K. i J.L. zażądali kwoty 1 200 000 zł za ustanowienie służebności gruntowej pozwalającej na przeprowadzenie nowej nitki gazowej lub zrezygnowanie z tej inwestycji na ich działkach. Spółka zaproponowała natomiast ze swej strony odszkodowanie w wysokości 26 100 zł i zgodziła się na wypłatę odszkodowania za powstałe w trakcie realizacji szkody oraz pokrycie kosztów ustanowienia służebności. W odwołaniu od tej decyzji państwo K. i J.L. wnieśli o umorzenie postępowania w tej sprawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego - art. 124 ustawy o g.n. polegające na błędnej wykładni i zastosowaniu w sytuacji, gdy równocześnie toczy się postępowanie cywilne wszczęte na wniosek inwestora, mające na celu dostęp do nieruchomości odwołujących się w drodze ustanowienia na jego rzecz służebności przesyłu. Wskazali także na naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku wyjaśnienia istoty sprawy oraz nierozpoznaniu wniosku odwołujących złożonego w toku postępowania przez organem I instancji o zawieszenie postępowania administracyjnego, jak również błąd w ustaleniach faktycznych. Argumentowali, iż Spółka w celu uzyskania dostępu do ich nieruchomości i przeprowadzenia inwestycji wybrała dwie alternatywne drogi prawne, gdyż pod koniec 2008 r. wystąpiła do sądu rejonowego z wnioskiem o ustanowienie na jej rzecz służebności przesyłu na wskazanych działkach oraz wystąpiła w niniejszym postępowaniu z wnioskiem w styczniu 2009r. o wydanie decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z ich nieruchomości. Podali, iż Starosta od marca 2009r. powziął wiadomość o drugim toczącym się postępowaniu przed sądem powszechnym, co czyniło w ich ocenie postępowanie administracyjne w tej sprawie bezprzedmiotowym i organ na zasadzie art. 105 § 1 kpa winien je umorzyć. Poza tym wskazali, iż przystępując do obecnie prowadzonego postępowania wystąpili z wnioskiem o jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa lecz organ I instancji pominął ten wniosek. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia wskazano, że na skutek wniosku Spółki zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy o g.n., przy czym inwestor nie poinformował organu administracji o tym, że na jego wniosek 1 grudnia 2008 r. wszczęte zostało postępowanie sądowe o ustanowienie służebności przesyłu na ww. nieruchomościach. O fakcie prowadzenia drugiego postępowania sądowego Starosta został poinformowany przez państwa K. i J.L. właścicieli działek, którzy złożyli jednocześnie wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie do czasu zakończenia sprawy przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu na ich nieruchomościach. Wskazano także, iż w trakcie przeprowadzonej przed organem I instancji rozprawy administracyjnej nie poruszono kwestii postępowania sądowego o ustanowienie służebności przesyłu, lecz omówiono wyłącznie kwestię wysokości odszkodowania. Zauważono, iż także w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie odniesiono się do wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego i pominięto sprawę postępowania przed sądem powszechnym. W ocenie Wojewody ustalenia te jednoznacznie wskazują, że w postępowaniu przed organem I instancji naruszono przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co uzasadnia uchylenie decyzji. Nie dopatrzono się natomiast naruszenia art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od powyższej decyzji Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Spółka A żądając jej uchylenia w całości. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów procesowych: - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, że zaistniała w sprawie konieczność zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sprawa sądowa o ustanowienia służebności przesyłu nie stanowi zagadnienia wstępnego, - art. 136 kpa poprzez wydanie decyzji kasacyjnej zamiast uzupełnienia dowodów w ramach dyspozycji wskazanej normy prawnej, - art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy nie zaistniały podstawy do zastosowania tego przepisu, bowiem organ odwoławczy mógł we własnym zakresie rozwiać powstałe wątpliwości poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 kpa. Zarzucono, iż z decyzji Wojewody wynika, że postępowanie sądowe o ustanowienie służebności przesyłu stanowi zagadnienie wstępne do postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 927/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewody z dnia "[...]" uznając, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Sąd stwierdził, iż przedmiotem kontroli organu odwoławczego była decyzja Starosty o ograniczeniu korzystania z działek nr "[...]" i "[...]" przez ich właścicieli. Wskazano, iż podstawą dla wydanej decyzji stanowił art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwalający na takie ograniczenie w ściśle spełnionych okolicznościach, bowiem uprawnienie wynikające z tego przepisu ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie na jego działce niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia na nieruchomość. W ocenie Sądu decyzja Starosty z dnia "[...]" spełniała wszystkie warunki określone w tym przepisie, natomiast powodem jej uchylenia przez Wojewodę było stwierdzenie, że w trakcie postępowania przez organem I instancji zaistniały przesłanki, które obligowany do jego zawieszenia. Powołano brzmienie art. 97 § 1 pkt 4 kpa wyjaśniając, co należy rozumieć pod pojęciem zagadnienia prawnego o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej. Wskazano, iż zawieszenie postępowania na tej podstawie jest możliwe od łącznego wystąpienia trzech przesłanek tj. postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ jest zobowiązany zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W ocenie Sądu Wojewoda nieprawidłowo uznał konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy o ustanowienie przesyłu nie jest to bowiem niezbędne do rozpatrzenia tej sprawy i wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego p. K i J.L. reprezentowani przez adwokata. Zaskarżyli w całości wyrok sądu administracyjnego zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy ppsa. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. poprzez przyjęcie przez sąd, że rozstrzygniecie równolegle prowadzonego postępowania sądowego o ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w stosunku do postępowania administracyjnego, 2) art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy ppsa. w związku z art. 7, art. 75 § 1 kpa poprzez niedostrzeżenie, że materiał dowodowy mógł zostać uzupełniony poprzez wystąpienie do Sądu Rejonowego w S. o wydanie akt sprawy o ustanowienie służebności przesyłu, 3) art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy ppsa. w związku z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niedostrzeżenie, iż uzasadnienia badanych decyzji nie zawierają analizy uciążliwości przeprowadzonego gazociągu dla właściciela nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 387/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd ten nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej uznał za uzasadnione. I tak jako nietrafne NSA ocenił zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa. w związku z art. 7, art. 75 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa. w związku z art. 107 § 1 i 3 kpa. W sprawie bowiem niesporne pozostaje, że wniosek skarżących o zawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie nie został przez organ administracji publicznej rozpoznany, a to oznacza, że Sąd I instancji nie był uprawniony do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczność sposobu jego załatwienia. Natomiast kwestia wadliwości uzasadnień organów z powodu niezawarcia w nich analizy uciążliwości dla skarżących przeprowadzonego gazociągu nie była w tej sprawie w ogóle rozważana. W ocenie NSA na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd ten przedmiotem rozważań uczynił ocenę zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie w sytuacji, gdy wniosek skarżących dotyczący tej kwestii nie został w ogóle przez uprawniony organ administracji publicznej rozpoznany. W tej sprawie bowiem nie wydano żadnego postanowienia o zawieszeniu postępowania bądź o odmowie zawieszenia postępowania, na które skarżącym przysługiwałby środek odwoławczy w postaci zażalenia, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Sąd I instancji uznał, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka, która obligowała organ I instancji do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność uprzedniego rozpoznania przez sąd powszechny sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. W konsekwencji przyjął, że nierozpoznanie przez Starostę przed wydaniem decyzji wniosku skarżących o zawieszenie posiepania administracyjnego stanowiło wprawdzie naruszenia przepisów postępowania, lecz nie miało ono wpływu na wynik sprawy, gdyż sprawa ustanowienia służebności przesyłu nie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniających zawieszenie postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Tymczasem "Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przesądził istnienia w sprawie przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania administracyjnego, a jedynie wskazał na obowiązek rozpoznania przez organ I instancji wniosku skarżących o zawieszenie postępowania oraz podał, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podlegać będzie kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej." W ocenie NSA rozważania powyższe upoważniają do stwierdzenia, ze Sąd I instancji błędnie ocenił fakt nierozpoznania przez organ administracji publicznej wniosku skarżących o zawieszenie postępowania administracyjnego i przedmiotem rozważań uczynił jego zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w zakresie jego legalności, a więc z punktu widzenia jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wzruszenie decyzji może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. W rzeczonej sprawie, w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Sąd stwierdził, iż analizowana według powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze okoliczność, iż sprawa ta była przedmiotem kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 387/10, mocą którego uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 927/09, a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Stosownie do art. 190 ustawy ppsa. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl tej regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 tej ustawy, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Wobec powyższego Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ponownie rozpoznający sprawę mógłby odstąpić od wykładni prawa zawartej w wyroku NSA z dnia 31 marca 2011 r. wyłącznie wówczas, jeżeli stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA ewentualnie, jeśli po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieniłby się stan prawny. W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych powyżej przesłanek nie zaistniała. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie, bowiem do chwili ponownego rozpoznawania sprawy przed tutejszym Sądem wniosek skarżących złożony w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji w kwestii zawieszenia postępowania z uwagi na występujące - w ocenie skarżących - zagadnienie prejudycjalne mające znaczenie dla jej rozpoznania nie został rozpoznany. Wskazać należy, iż przy ponownym rozpoznaniu istotna dla sprawy jest cała treść art. 190 ustawy ppsa., a więc nie tylko zdanie pierwsze odnoszące się wprost do związania sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA, ale też zdanie następne, zgodnie z którym nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Przy tak sprecyzowanej istocie związania, o którym mowa w tym przepisie, należy stwierdzić, że nie można przy ewentualnym powtórnym złożeniu skargi kasacyjnej, podważać wykładni NSA wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu. Nie jest możliwe takie działanie również z tego powodu, że NSA wydając prawomocne orzeczenie jest nim związany na mocy art. 170 ustawy ppsa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, orzeczenie prawomocne, a taki status posiada wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 387/10, wiąże strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są związane faktem i treścią orzeczenia, co musi powodować w sposób bezwzględny kierowanie się treścią prawomocnego wyroku w wydanych przez nie rozstrzygnięciach, norma ta gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnych rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r. sygn. IV SA 2543/98, niepublikowany). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia oznacza, iż nie może sąd ponownie rozpoznając sprawę formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008). W ramach tak rozumianego związania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, otrzymał jednoznaczną ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2011 r. Zasadnicze znaczenie dla dokonanej obecnie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia "[...]" ma stwierdzenie przez NSA w wyroku kasacyjnym, iż poprzednia ocena tej decyzji w wyroku przez sąd administracyjny polegała na przedwczesnym stwierdzeniu, iż sprawa ustanowienia służebności przesyłu nie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości przed wypowiedzeniem się w tej materii przez organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie. Z nadesłanych akt tej sprawy wynika bowiem, iż organ I instancji wniosek skarżących o zawieszenie postępowania pozostawił bez rozpoznania przed wydaniem decyzji, natomiast organ odwoławczy z uwagi na to uchybienie proceduralne uchylił decyzję Starosty wskazując na niezbędność wcześniejszego rozpoznania tego wniosku przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku NSA sąd I instancji "przedmiotem rozważań uczynił ocenę zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie w sytuacji, gdy wniosek skarżących dotyczący tej kwestii nie został w ogóle przez uprawniony organ administracji publicznej rozpoznany. W sprawie nie wydano bowiem żadnego postanowienia o zawieszeniu postępowania bądź o odmowie zawieszenia postępowania, na które skarżącym przysługuje środek odwoławczy w postaci zażalenia, a następnie skarga do sądu administracyjnego." Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione przez Spółkę w skardze dotyczące naruszenia przez ten organ art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, że w sprawia zaszła konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy sprawa sądowa o ustanowienie służebności przesyłu nie stanowi zagadnienia wstępnego. Wyjaśnić pozostaje skarżącej Spółce, iż wbrew jej zarzutom Wojewoda w skarżonej decyzji wcale nie przesądził kwestii wystąpienia czy też braku istnienia zagadnienia wstępnego. Organ odwoławczy wskazał jedynie, iż wobec zgłoszonego w toku postępowania przed organem I instancji wniosku zainteresowanych w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na równoczesne prowadzenie postępowania przez Spółkę przed sądem powszechnym w zakresie ustanowienia służebności przesyłu, niezbędnym jest przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie rozpoznanie przez organ I instancji tego wniosku. Dopiero w tym postępowaniu będzie bowiem przesądzona kwestia czy powołane przez pp. L. okoliczności stanowią zagadnienie prejudycjalne w stosunku do prowadzonego obecnie postępowania o ograniczenie korzystania z nieruchomości. W tym stanie sprawy nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty Spółki dotyczące naruszenia przez Wojewodę normy art. 138 § 2 kpa oraz art. 136 kpa. Wskazać należy bowiem, iż stosownie do art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wprawdzie stosownie do art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, jednakże w żaden sposób nie można uznać aby rozpoznanie wniosku w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stanowiło uzupełnienie materiału lub dowodów w tej sprawie. Instytucja zawieszenia postępowania jest bowiem instytucją uregulowaną w kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym jak wynika z treści art. 101 § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania skarżonej decyzji na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Zatem przyjmując argumentację skarżącej Spółki rozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania dopiero na etapie postępowania odwoławczego w sposób oczywisty pozbawiałoby stronę możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia w postaci zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Zatem prawidłowo organ odwoławczy powołując się na art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Starosty przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na konieczność formalnego rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie zawieszenia postępowania. Sąd na obecnym etapie postępowania w żaden sposób nie może wypowiedzieć się w kwestii istnienia bądź nie zagadnienia prejudycjalnego, bowiem byłoby to orzekaniem przed zajęciem stanowiska przez uprawnione organy administracji. Reasumując w tym stanie rzeczy Sąd ponownie orzekając w tej sprawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.