II GSK 1578/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. U. K. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Po 276/11 w sprawie ze skargi Z. U. K. Spółki z o.o. w K. na informację Zarządu Województwa W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę Z. U. K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K., na informację Zarządu Województwa W. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego, dalej: WRPO. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: W dniu 30 sierpnia 2010 r. Instytucja Zarządzająca WRPO na lata 2007-2013 ogłosiła konkurs nr 12/11/2010 dla Działania 2.5 Rozwój miejskiego transportu zbiorowego, Schemat II Zakup nowego taboru w ramach miejskiego systemu transportu publicznego. W ramach tego konkursu Z. U. K. Sp. z o.o. w K., dalej: ZUK , złożył wniosek o dofinansowanie zakupu 6 sztuk autobusów niskopodłogowych. Pismem z dnia 29 listopada 2010 r. ZUK został poinformowany o negatywnej ocenie formalnej wniosku z powodu niespełnienia kryterium 1.7 w brzmieniu " wniosek i załączniki są wypełnione zgodnie z dokumentacja konkursową". Wskazując na pkt. 64 Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym, dalej: Wytyczne MRR, podano, że wykonywanie przez spółkę komunalną usług publicznych na terenie innej niż macierzysta jednostki samorządu terytorialnego, dalej: j.s.t.- z wyjątkiem sytuacji, gdy odbywa się to na podstawie porozumienia między tymi jednostkami lub wynika to z przepisu prawa albo też powierzenia przez właściwy związek międzygminny - powoduje utratę statusu przedsiębiorcy wewnętrznego. W złożonym proteście, ZUK podważał ocenę wniosku dokonaną na podstawie kryterium formalnego nr 1.7 "Wniosek i załączniki są wypełnione zgodnie z dokumentacją konkursową", zawartego w Załączniku Nr 1 do Regulaminu Konkursu Nr 12/11/2010. Wskazywał, że pkt 64 Wytycznych MRR nie nakazuje podmiotowi wewnętrznemu świadczenia usług wyłącznie na obszarze jednostki macierzystej ani nie zakazuje stosowania procedury konkurencyjnej. Natomiast wynikający z art. 5 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady(EWG) nr1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. U.UE. L.07.315.1) zakaz uczestnictwa przez podmiot wewnętrzny w przetargach obowiązywał będzie dopiero za dziewięć lat. Pismem z 21 marca 2011r. Zarząd Województwa W. poinformował ZUK, iż Orzeczeniem Komisji Odwoławczej z dnia 16 marca 2011 r. oddalono protest w całości. W uzasadnieniu tego Orzeczenia wskazano, że w piśmie z dnia 29 października 2010 r. zwrócono się do ZUK o przedstawienie dokumentu, który potwierdzałby realizację zadań przez wnioskodawcę zgodnie z wymaganiami konkursu. Z uwagi na prowadzenie działalności transportowej na terenie sąsiedniej gminy, poproszono o dokument, który świadczyłby o statusie wnioskodawcy jako podmiotu wewnętrznego. ZUK poinformował, że świadczy usługi na liniach komunikacyjnych 718 i 719 sąsiedniej gminy Dopiewo w wyniku przeprowadzonej procedury przetargowej. Komisja Odwoławcza uznała, że ta sytuacja stała się przyczyną negatywnej oceny formalnej projektu, jako naruszająca postanowienia konkursowe. Komisja wskazała, że to Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym decyduje na jakich zasadach będzie udzielać wsparcia. Komisja ustaliła, że już w ogłoszeniu o konkursie znalazł się zapis, że wsparcie będzie udzielane zgodnie z Wytycznymi MRR. Wytyczne (zgodnie z pkt. 17) stosuje się do Działania 2.5 Schemat II WRPO na lata 2007 - 2013 z uwagi na fakt, iż przewiduje ono dofinansowanie podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w sektorze transportu zbiorowego osób. Komisja uzasadniając rozstrzygnięcie wskazała, że punkt 64 Wytycznych zawęża zakres świadczenia usług publicznych do terenu macierzystej jednostki samorządu terytorialnego z wyjątkami, gdy podstawą świadczenia usług jest: odpowiednie porozumienie jednostek samorządu terytorialnego, przepis prawa, bądź gdy usługa świadczona jest na zlecenie terytorialnie właściwego związku międzygminnego. Nie można za element gospodarki komunalnej, zdaniem Komisji, uznać świadczenia usług publicznych poza terytorium macierzystej jednostki samorządu terytorialnego, chyba że można wykazać, że świadczenie usług poza tym terytorium jest niezbędne do zapewnienia właściwego ich wykonywania na terytorium własnym. Jeżeli spółka podejmie świadczenie usług publicznych na terenie innej jednostki samorządu terytorialnego, poza wymienionymi wyżej wyjątkami, traci charakter podmiotu wewnętrznego w rozumieniu Wytycznych, które są włączone do zasad konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę Z. U. K. spółki z o.o. w K. na Informację Zarządu Województwa W. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach WRPO. Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena dokonana przez Zarząd Województwa W. wobec złożonego projektu "Zakup 6 sztuk niskopodłogowych autobusów złożonego przez Z. U. K. Sp. z o.o. w K." w ramach konkursu nr 12/11/2010 dla Działania 2.5 Rozwój miejskiego transportu zbiorowego, Schemat II Zakup nowego taboru w ramach miejskiego systemu transportu publicznego i stwierdził, że ocena tego projektu nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z pkt 4 f, 5 i 64 Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym. W ogłoszeniu o konkursie, w ramach którego skarżący złożył swój wniosek określono jednoznacznie, że wsparcie będzie udzielone zgodnie z tymi Wytycznymi. Sąd zauważył, że skarżący wiedział o zasadach konkursu i zgłaszając swój wniosek, zgodził się z regułami przyznawania pomocy finansowej. Celem Wytycznych jest opisanie sposobu przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego i operatorom dofinansowania z Programów Operacyjnych na zakup składników majątkowych w sposób zapewniający płynną realizację projektów. Sąd stwierdził, że poprzez zastosowanie się do ram Wytycznych wsparcie jest zgodne z zasadami wspólnego rynku i nie wymaga notyfikacji, a więc dofinansowanie może być w tym trybie przekazane odpowiednio szybko. Fakt włączenia przez Instytucję Zarządzającą do uregulowań konkursowych Wytycznych z pełnym rygorem z nich wynikających w żadnej mierze nie narusza zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a wynika z dbałości o respektowanie zasad pomocy publicznej i uzyskania pewności prawnej zarówno przez organ władzy publicznej jak i operatora, że wsparcie jest zgodne z zasadami pomocy publicznej, a więc pomoc udzielona zostaje zgodnie z prawem i nie zaistnieje z tego powodu prawdopodobieństwo zwrotu środków. Sad zauważył, że art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie nakazuje świadczenia usług transportowych wyłącznie na obszarze jednostki macierzystej, ani też nie zakazuje stosowania procedury konkurencyjnej, a uregulowania punktu 64 Wytycznych, choć nie wynikają z ustawy to jednak znajdują wprost zastosowanie w projekcie, bowiem ogłaszający konkurs podmiot ma prawo sam ustalić przesłanki, wedle których będzie rozdzielał środki. Sąd podkreślił, że nie nakazuje się spółce aby świadczyła usługi wyłącznie na terenie jednostki macierzystej ani nie zakazuje udziału w procedurze konkurencyjnej, natomiast wyjście poza reżim Wytycznych wiąże się z określonymi konsekwencjami, w tym przypadku z pozbawieniem spółki statusu podmiotu wewnętrznego i tym samym prawa do otrzymania dofinansowania. Beneficjent ma jednak prawo wyboru, czy chce zachować status podmiotu wewnętrznego zgodnie z regulaminem konkursu i Wytycznymi i otrzymać dofinansowanie, czy też z tego statusu rezygnuje np. poprzez świadczenie usług poza jednostką macierzystą. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Rozporządzenia 1370/2007 oraz zasady zrównoważonego rozwoju. Sąd wskazał, że strona skarżąca zarzuca Komisji Odwoławczej nie ustosunkowanie się do zarzutu "gołosłownego wywodzenia treści punktu 64 wytycznych z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej". Wskazał, że Komisja Odwoławcza bada procedurę oceny projektu jedynie pod względem zgodności z prawem, z regulacjami konkursowymi, w tym Wytycznymi. Sąd podkreślił, że Wytyczne nie odnoszą się do całego sektora transportu regularnego osób, ale ograniczają zakres swojego zainteresowania wyłącznie do projektów dofinansowanych ze środków europejskich. Regulacje konkursowe, ramy prawne, w których muszą mieścić się inwestycje dofinansowane w ramach WRPO na lata 2007-2013 zostały wskazane w dokumentacji konkursowej (ogłoszeniu o konkursie, regulaminie konkursu). Nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącego, że organ wprowadził bez uprzedzenia, w trakcie roku obrotowego regułę interpretacyjną zawartą w punkcie 64 Wytycznych. Wytyczne zostały jedynie zaktualizowane w 2010 r, nie modyfikując w sposób zasadniczy dotychczasowych zasad przygotowania projektów w sektorze transportu zbiorowego, zaś sporny punkt 64 obowiązuje w niezmienionej treści od 16 stycznia 2009 r. Sąd uznał, że nie ma racji skarżący, iż brak wskazania członków Komisji Odwoławczej biorących udział w wydaniu orzeczenia, uzasadnia uwzględnienie skargi. Z rozdziału V pkt 30 Procedury Odwoławczej wynika, że Dyrektor BOP zawiadamia wnioskodawcę o sposobie rozstrzygnięcia protestu i przesyła odpis orzeczenia Komisji Odwoławczej. Tak więc jeśli zapisy Procedury nie nakładają obowiązku przesyłania składającemu protest oryginału orzeczenia, można mu doręczyć jego odpis (bez podpisów wszystkich członków komisji). Sąd stwierdził, że oryginał orzeczenia ze wszystkimi podpisami członków komisji, jak również z całą dokumentacją postępowania odwoławczego, znajduje się w aktach sprawy i może zostać okazany na każde żądanie strony, jeśli ta ma wątpliwości co do składu komisji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że ocena projektu została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z. U. K. spółka z o.o. w K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6.12.2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr84,poz.712), dalej: z.p.p.r., w związku pkt 4 f, pkt.5 i pkt 64 Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 12.07.2010r. w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym, b) art. 5 ust. 2 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz wynikającej z szeregu przepisów prawa unijnego i prawa polskiego zasady zrównoważonego rozwoju, - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zm., dalej jako p.p.s.a.), czego konsekwencją było oddalenie skargi, pomimo że art. 30c ust. 3 pkt 1) z.p.p.r. nakazuje w takim przypadku uwzględnić skargę z jednoczesnym stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazać sprawę stronie przeciwnej do ponownego rozpatrzenia, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 §4 i art. 145 §1 pkt 1c) p.p.s.a. (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez nienależyte i niepełne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do treści zarzutów zawartych w skardze, a także poprzez oddalenie skargi, pomimo że w sprawie zachodziło zarzucane przez skarżącego naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że występuje wewnętrzna niezgodność i niespójność punktów 4f i 64 Wytycznych MRR, wyraził przekonanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny miał prawo odmówić zastosowania punktu 64 Wytycznych jako sprzecznego z ustawą o gospodarce komunalnej oraz z art. 2j) i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23.10.2007 r. Skarżący uważa, że jest podmiotem wewnętrznym, gdyż spełnia wszystkie przesłanki wynikające z punkt 4f Wytycznych. Jest odrębną prawnie jednostką, której udziały w 100% należą do gminy K. W zasadniczej części wykonuje swoją działalność na rzecz tej gminy, gdyż jedynie dwie linie autobusowe, spośród siedmiu obsługuje na terenie gminy Dopiewo na zlecenie Zarządu Transportu Miejskiego w P., a resztę linii obsługuje na zlecenie macierzystej gminy K. Jeśli chodzi o punkt 64 Wytycznych to w ocenie kasatora nie ustanawia on żadnej reguły, a jedynie odwołuje się do art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który to przepis nie nakazuje wcale podmiotowi wewnętrznemu świadczenia usług transportowych wyłącznie na obszarze jednostki macierzystej, ani też nie zakazuje stosowania procedury konkurencyjnej. Mimo tego Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a w rozważaniach prawnych pominął wskazaną wyżej niespójność (o ile nie wręcz sprzeczność) punktu 4f wytycznych z punktem 64 a także pomija całkowicie w rozważaniach zawarty w skardze zarzut niezastosowania przez instytucję zarządzającą punktu 5 Wytycznych, zgodnie z którym w razie wątpliwości winny być one interpretowane zgodnie z wszelkimi normami prawa krajowego i unijnego. Wskazał, że na dzień składania wniosku o dofinansowanie nie istniał żaden akt powszechnego prawa krajowego zawierający definicję podmiotu wewnętrznego. Taką definicję zawierał natomiast wtedy art. 2j) rozporządzenia nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego. Zgodnie z tą definicją podmiot wewnętrzny oznacza odrębną prawnie jednostkę podlegającą kontroli właściwego organu lokalnego, a w przypadku grupy organów przynajmniej jednego organu lokalnego, analogicznej do kontroli, jaką sprawują one nad własnymi służbami. Ani w tej definicji, ani w żadnej innej części rozporządzenia nie ma zapisu, z którego wynikałaby utrata statusu podmiotu wewnętrznego w przypadku podjęcia przez jednostkę działalności na terenie innej, niż macierzysta jednostki samorządu terytorialnego. Z art. 5 ust. 2 b) rozporządzenia wynika natomiast, że bezpośrednie, tj. bez procedury przetargowej, udzielanie zamówień podmiotowi wewnętrznemu jest dozwolone pod warunkiem, że podmiot ten działa na obszarze właściwego organu lokalnego, niezależnie od tego, że niektóre linie lub elementy składowe tej działalności mogą wchodzić na terytorium organów lokalnych i nie bierze udziału w przetargach organizowanych poza jego jednostką macierzystą. Jednocześnie jednak należący do przepisów przejściowych art. 8 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że zamówienia prowadzące do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych z zakresu transportu drogowego mają być udzielane zgodnie z art. 5 dopiero od dnia 3 grudnia 2019r" a więc dopiero za dziewięć lat od ogłoszenia konkursu. Z powyższego wynika według kasatora, że skarżący w rzeczywistości spełnia obowiązujące w konkursie kryterium podmiotu wewnętrznego, a zatem został niezasadnie wezwany do wykazania, że jest takim podmiotem. Wbrew temu, co przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny strona przeciwna, jako Instytucja Zarządzająca funduszem naruszyła także zasadę zrównoważonego rozwoju. Jeżeli chodzi o transport publiczny stosowanie w praktyce tej zasady ma wyrównywać szansę na jego prowadzenie przez poszczególne jednostki na wyrównanym poziomie jakościowym, a nie doprowadzać do tego, że przez wielokrotne przyznawanie funduszy jednym podmiotom i niezasadne odmawianie ich przyznawania innym doprowadza się zamiast tego do powstawania znacznych dysproporcji. Stosowanie niejasnych, wewnętrznie niespójnych reguł konkursowych i dokonywanie ich niewłaściwej interpretacji narusza zasady przejrzystości, o której mowa w art. 26 ust. 2 z.p.p.r. Naruszona została zasada równego dostępu do funduszy wszystkich kategorii beneficjentów bo wbrew temu, co przyjął Sąd nie obowiązująca w rzeczywistości w dacie składania wniosków konkursowych reguła, w myśl której przyznanie dotacji uwarunkowane jest spełnieniem kryterium polegającym na realizowaniu przez uczestnika konkursu swojego działania wyłącznie na obszarze działania właściwego organu lokalnego, oraz nie braniu udziału w przetargach o świadczenie usług publicznych zorganizowanych poza terytorium właściwego organu lokalnego została w praktyce zastosowana przez Instytucję Zarządzającą przy czynnościach związanych z wyborem projektów do dofinansowania w konkursie ogłoszonym w niniejszej sprawie w sierpniu 2010 r., a więc w trakcie roku obrotowego a wytyczne nr MRR/H/22(2)/7/2010 są stosowane od 15 lipca 2010 r. Wbrew temu, co przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, fakt że punkt 64, o treści identycznej jak w wytycznych o numerze MRR/H/22(2)/7/2010 obowiązywał także w poprzednich wersjach wytycznych, nie oznacza jeszcze, że był on do tej pory interpretowany prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), dalej: z.p.p.r., wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i wymienia przepisy p.p.s.a., których stosowanie jest wyłączone. Wskazać należy, że przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, dalej: z.p.p.r., znajdują zastosowanie między innymi, art. 174, art.176 art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a. jako przepisy, których stosowanie nie zostało wyłączone a także jako przepisy poświęcone materii, która w ustawie z.p.p.r. unormowana nie została. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy brak naruszeń prawa branych przez Sąd pod rozwagę z urzędu, oznacza, że zakres badania w postępowaniu kasacyjnym rozpoznawanej sprawy wyznaczają zarzuty objęte sformułowanymi przez kasatora podstawami. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie powołuje się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. Przyczyną negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie stanowiło uznanie, że ZUK nie odpowiada wymaganiom podmiotu wewnętrznego, którym według organów dokonujących oceny projektu spółka komunalna powinna się cechować. Z tego też względu zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół zagadnień związanych z wynikającymi z przepisów prawa oraz dokumentacji konkursowej wymaganiami jakim powinien odpowiadać podmiot wewnętrzny (przedsiębiorca wewnętrzny) oraz zmierzają do wykazania, że kasator nie utracił statusu podmiotu wewnętrznego. Pierwszy z zarzutów kasacyjnych według kolejności ich zgłoszenia dotyczy naruszenia przepisu art. 26 ust. 2 z.p.p.r w związku pkt. 4 f, 5 i pkt 64 wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 12 lipca 2010r. w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym. W uzasadnieniu kasator zarzucił, że reguły konkursu wynikające z włączonych doń postanowień Wytycznych MRR są niejasne, wewnętrznie sprzeczne, niewłaściwie interpretowane i ta sytuacja powoduje naruszenie zasady przejrzystości, o której mowa w art. 26 ust 2 z.p.p.r. Sprzeczność wewnętrzna (niespójność) Wytycznych dotyczy pkt. 4f i pkt. 64 , jednak kasator nie sprecyzował na czym sprzeczność ta ma polegać. Następnie stwierdził, że pkt. 64 Wytycznych jest sprzeczny z ustawą o gospodarce komunalnej, oraz z art. 2j i art. 8 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1370/2007 i ze względu na tę sprzeczność Sąd I instancji winien odmówić zastosowania tego punktu. Zauważył także, ze wymagania jakim powinien odpowiadać podmiot wewnętrzny określone został w pkt 4 f Wytycznych oraz że ZUK wymagania te spełnia. Przy tak skonstruowanym zarzucie w pierwszej kolejności zauważyć należy, że regulacje (zasady) konkursowe nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego, wiążą jednak zarówno organy konkurs organizujące, gdyż winny być przez nie bezwzględnie stosowane oraz uczestników konkursu w tym sensie, że zgłaszając akces wzięcia udziału w konkursie godzą się na te zasady. Natomiast to nie Sąd stosuje (odmawia zastosowania) Wytycznych. Rzeczą Sądu jest zbadanie czy zasady konkursowe obejmujące między innymi Wytyczne i sposób ich realizacji nie naruszają obowiązującego prawa. Nie jest przy tym tak, jak sugeruje kasator, że pkt. 64 został wprowadzony z zaskoczenia, bo jego postanowienia obowiązywały przed rozpoczęciem konkursu a analogiczne zapisy znajdowały się w poprzednich wersjach Wytycznych. Sąd I instancji dokonał analizy treści pkt. 4f Wytycznych w zestawieniu z pkt 64 i nie dopatrzył się sprzeczności między zawartymi w nich postanowieniami ani naruszenia prawa przy ich zastosowaniu. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Postanowienia obydwu omawianych punktów nie pozostają wobec siebie w opozycji a wręcz przeciwnie, ich łączne zastosowanie określa wymagania jakim dla celów konkursowych winna odpowiadać spółka komunalna by mogła być uznana za podmiot wewnętrzny. Według pkt 4f poza kwestiami dotyczącymi kapitału zakładowego (winien należeć w całości do j.s.t), podmiot wewnętrzny powinien podlegać takiej kontroli jaką j. s. t. sprawuje nad własnymi służbami i wykonywać zadania w zasadniczej części na rzecz kontrolującego. Co to oznacza i kiedy zadania mogą wykraczać poza ową zasadniczą część, określa pkt. 64 Wytycznych stanowiąc, że może to mieć miejsce w sytuacjach, gdy wynika to z porozumienia j. s. t., przepisu prawa, powierzenia przez terytorialnie właściwy związek międzygminny, albo też wówczas gdy świadczenie usługi poza własnym terytorium jest niezbędne do właściwego ich wykonywania na terytorium własnym. W punkcie 64 podkreśla się, że poza powyższymi wyjątkami podjęcie się przez spółkę komunalną świadczenia usług publicznych na terenie innej j.s.t. skutkuje utratą przez taka spółkę statusu podmiotu wewnętrznego, co ma taki skutek, że spółka świadczy wówczas usługi na terytorium macierzystej jednostki na zasadach ogólnych, czyli tak jak podmiot zewnętrzny. Skoro, jak wskazano wyżej omawiane postanowienia Wytycznych nie noszą cech niespójności (sprzeczności), przeto pominiecie tej kwestii w rozważaniach prawnych Sądu I instancji nie stanowi mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że stosowanie w ramach postępowania konkursowego przedstawionych wyżej zasad nie narusza zasady przejrzystości reguł ani zasady równego dostępu do pomocy. Zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 z.p.p.r. w zw. z zastosowaniem Wytycznych MRR jest więc nieuzasadniony. Nie jest także uprawniony zarzut naruszenie art. 5 ust. 2 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady i jako konsekwencji tego naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z sformułowaną w pkt. 18 preambuły do rozporządzenia 1370/2007 a także w art. 5 ust 2 zasadą, podmiot wewnętrzny świadczący usługi publiczne w zakresie transportu pasażerskiego nie powinien mieć prawa uczestniczenia w przetargach organizowanych poza terytorium podległym właściwemu organowi lokalnemu. Pełna realizacja tej zasady przez państwa członkowskie została rozłożona w czasie. Rozporządzenie w przepisach przejściowych (art. 8 ust. 2) przewidziało bowiem okres przejściowy pozwalający państwom członkowskim na podejmowanie środków mających na celu stopniowe osiąganie zgodności z przepisami art. 5, a to w celu uniknięcia poważnych problemów strukturalnych, zwłaszcza związanych ze zdolnością przepustową w transporcie. Możliwość skorzystania z okresu przejściowego do pełnego wdrożenia rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że państwu członkowskiemu pozostawiono pewną swobodę, gdy chodzi o termin wdrożenia omawianych zasad, pod tym jednak warunkiem, że nie powinno to nastąpić później niż do dnia 3 grudnia 2019 r. Skarżący uważa, że doszło do naruszenia omawianych przepisów a w konsekwencji także zasady zrównoważonego rozwoju wynikającej z art. 5 Konstytucji RP oraz art. 2 z.p.p.r. Zarzut ten nie jest uprawniony, gdyż jak to wskazano wyżej, zastosowanie w dokumentacji konkursowej, wynikającej z Wytycznych zasady by dla celów pomocowych podmiot posiadający status podmiotu wewnętrznego nie uczestniczył w przetargach na usługi publiczne nie może być uznane za naruszenie prawa, gdyż wcześniejsze wdrożenie postanowień rozporządzenia, choćby tylko w ograniczonym do konkursu zakresie stanowi wykonanie prawa unijnego, a nie jego naruszenie. Nie jest także uzasadniony zarzut procesowy dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. lit c) p.p.s.a. Skoro, jak wskazano wyżej omawiane postanowienia Wytycznych MRR ( pkt. 4 f oraz pkt. 64) nie noszą cech niespójności (sprzeczności), przeto pominiecie tej kwestii w rozważaniach prawnych Sadu I instancji nie stanowi mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w sprawach unormowanych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie znajduje zastosowania, gdyż objęta nim materia jest uregulowana bezpośrednio w art. 30c ust. 3 tej ustawy , przeto naruszony być nie mógł. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, ze skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.