II OSK 2006/11

Dnia 26 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Ć. i K.Ć. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 363/11 w sprawie ze skargi J.Ć. i K. Ć. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.Ć. i K.Ć. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki parterowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej i wymiarach 4,04 m x 5 m z poddaszem użytkowym i dachem dwuspadowym pełniącego funkcję obiektu rekreacji indywidualnej położnego na działce nr [...] w W., gmina Kościerzyna. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie nakazał K.Ć. rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, ponieważ nakaz rozbiórki został skierowany tylko do K.Ć. podczas gdy, jak wynika z akt sprawy, od 1988 r. właścicielami domku są państwo J.Ć. i K.Ć., a tym samym obowiązek rozbiórki obiektu powinien zostać nałożony również na J.Ć. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, nakazał J.Ć. i K.Ć. dokonane rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ wskazał, że przedmiotowy obiekt wybudowany w latach 80-tych powstał w warunkach samowoli budowlanej. W toku postępowania J.Ć. i K.Ć. oświadczyli, iż działka z tym budynkiem została przez nich zakupiona w 2002 r. Oświadczyli również, iż w 1986 r. prowadzone było postępowanie administracyjne dotyczące samowoli budowlanej. Organ ustalił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Wąglikowice, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 18 grudnia 2007 r. nr XIII/96/07 r., teren działki nr [...] przeznaczony jest pod tereny rolnicze oraz lasy z terenami wód powierzchniowych śródlądowych. Stwierdził również, że Wójt Gminy Kościerzyna poinformował, że nie posiada dokumentów dotyczących sprawy samowolnej budowy zespołu siedmiu domków letniskowych nad jeziorem D. w tym przedmiotowego obiektu. Także Starostwo Powiatowe w Kościerzynie pismem z dnia 23 marca 2007 r. poinformowało, że nie posiada dokumentów prowadzonego w 1986 r. przez Naczelnika Miasta i Gminy Kościerzyna postępowania administracyjnego w sprawie siedmiu domków letniskowych wybudowanych nad jeziorem D. oraz, że nie prowadzono odrębnego postępowania w przedmiotowej sprawie. Na podstawie posiadanych kopii dokumentów organ samodzielnie ustalił, że w 1986 r. przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego zespołu siedmiu domków letniskowych nad jeziorem D. na gruntach B.W. Postępowaniem tym objęty był również obiekt J.Ć. i K.Ć. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Kościerzynie z dnia [...] października 1986 r. nr [...] nakazująca rozbiórkę przedmiotowych obiektów została uchylona decyzją Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] ([...]), a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tym samym, w ocenie organu, prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne należy traktować jako kontynuację postępowania prowadzonego w 1986 r. J.Ć. i K.Ć. w piśmie z dnia 11 października 2007 r. poinformowali, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy zostało wydane pismo wyrażające zgodę na pozostawienie obiektu do "samoistnego rozpadu". Jednocześnie wskazali oni, że pisma tego nie posiadają, a osoby, które je posiadały zmarły i nie przekazały go spadkobiercom. Organ wskazał, że w związku z wybudowaniem obiektu przed 1994 r. w sprawie będą miały zastosowanie przepisu ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego 1974 r. obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, znajdujące się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Ponieważ przedmiotowy budynek został postawiony bez wymaganego pozwolenia, a działka na której został posadowiony, zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest przeznaczona pod zabudowę, należało orzec nakaz rozbiórki tego budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.Ć. zarzucając jej naruszenie art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 109 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez udziału osób zainteresowanych, w tym w szczególności osób, które wybudowały opisany w decyzji obiekt budowlany, skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby, która nie była i nie jest sprawcą tzw. samowoli budowlanej oraz poprzez wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału sprawy. Odwołujący się wskazał, iż organ nie wyjaśnił sposobu zakończenia poprzedniego postępowania w sprawie, w której zapadała decyzja ówcześnie właściwego organu, tj. Wojewody Gdańskiego z dnia [...] grudnia 1986 r. uchylająca decyzję Naczelnika Miasta i Gminy Kościerzyna z dnia [...] października 1986 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Zaskarżoną decyzją Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) i art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z obowiązującym w okresie realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.) wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Przez budynki tymczasowe rozumie się budynki niepołączone trwale z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne jak np.: baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego, co wynika z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62). Organ podkreślił jednocześnie, że skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Zgodnie zaś z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego obszar, na którym znajduje się przedmiotowa działka przeznaczony jest pod tereny rolnicze oraz lasy z terenami wód powierzchniowych śródlądowych. Organ uznał także, że toczące się postępowanie organów nadzoru budowlanego w tej sprawie jest kontynuacją poprzednio prowadzonego postępowania właściwych rzeczowo organów, w którym zapadła decyzja kasacyjna organu odwoławczego, obligująca Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, jako organ obecnie właściwy w sprawie, do ponownego rozpatrzenia sprawy. Podkreślił, że art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. odnosi się nie do postępowania, lecz do decyzji, która dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazał także, iż zgodnie z art. 38 prawa budowlanego z 1974 r. zobowiązanie do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego nakłada się na inwestora tylko dopóki dysponuje on obiektem, a w dalszej kolejności na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J.Ć. i K.Ć. zarzucili powyższej decyzji naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej działań niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, prowadzenie postępowania w sposób ograniczający zaufanie obywateli do organów państwa oraz niewyjaśnienie sposobu zakończenia poprzedniego postępowania w sprawie, w której zapadła decyzja Wojewody Gdańskiego z dnia [...] grudnia 1986 r. oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, w której wcześniej toczyło się postępowanie i została wydana decyzja administracyjna kończąca to postępowanie. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji poczyniły wszelkie starania celem wszechstronnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie postępowania prowadzonego w 1986 r. W zgromadzonym materialne brak jest dowodów potwierdzających, iż sprawa dotycząca samowolnej została ponownie rozpatrzona przez organ I instancji, a tym bardziej, że została zakończona ostateczną decyzją. Skarżący zaś mimo, że twierdzą, iż "po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzono, że nasz domek wraz z 6 innymi domkami nad jeziorem D. mogą pozostać aż do samoistnego rozpadu", nie byli jednak w stanie przedstawić jakichkolwiek dowodów potwierdzających ten fakt. Organ mógł zatem przeprowadzić postępowanie w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego obiektu, a postępowanie to w istocie nie stanowi kontynuacji postępowania wszczętego w 1986 r., bowiem jego przedmiot obejmuje jedynie część poprzedniego postępowania. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę, że postępowanie dotyczące samowolnej budowy wszczęte w 1986 r., nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji, nie można stwierdzić, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, ani stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd podkreślił, że z poczynionych przez organy ustaleń wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w latach 80-tych. Zatem organy prawidłowo przyjęły, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowić będą przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Skoro wiec budynek powstał bez pozwolenia na budowę, na obszarze nieprzeznaczonym pod zabudowę w obowiązującym obecnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to organ słusznie nakazał jego rozbiórkę. Sąd podkreślił także, że stosownie do art. 38 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, zobowiązany jest na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego, objętego nakazem rozbiórki. Nakaz taki w pierwszym rzędzie powinien być skierowany do inwestora, o ile posiada on tytuł prawny do nieruchomości. Nie ma natomiast możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu, w takiej sytuacji nakaz można skierować do aktualnego właściciela obiektu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.Ć. i K.Ć. domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszeń przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. polegających na niewyjaśnieniu sposobu zakończenia poprzedniego postępowania w sprawie, w której zapadła decyzja Wojewody Gdańskiego z dnia [...] grudnia 1986 r. i przyjęcia, że wobec nieposiadania przez organ dokumentacji dotyczącej zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego w 1986 r., iż brak jest dowodu zakończenia tego postępowania decyzją oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, w której wcześniej toczyło się postępowanie i została wydana decyzja administracyjna kończąca to postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jednocześnie podniesione w niej zarzuty są wzajemnie sprzeczne. Z jednej bowiem strony skarżący zarzucili, iż Sąd I instancji oddalił ich skargę pomimo niewyjaśnienia sposobu zakończenia prowadzonego w 1986 r. postępowania w sprawie nielegalnej budowy obiektu budowlanego będącego przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania, z drugiej zaś podnieśli zarzut nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. z powodu wydania decyzji w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Zarzuty te są wzajemnie sprzeczne, gdyż albo nie zostało wyjaśnione jak zakończyło się prowadzone w 1986 r. postępowanie albo zostało wyjaśnione, że została wówczas wydana decyzja administracyjna kończąca to postępowanie, co jest warunkiem stwierdzenia nieważności kolejnej decyzji rozstrzygającej sprawę już rozstrzygniętą ostateczną decyzją. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, iż oba zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. W sprawie zostało bowiem w wystarczającym stopniu wyjaśnione, iż w 1986 r. toczyło się postępowanie dotyczące samowolnej budowy, między innymi, obiektu rekreacyjnego wybudowanego na nieruchomości należącej obecnie do skarżących i w postępowaniu tym organ I instancji wydał w dniu [...] października 1986 r. decyzję nr [...], którą nakazał usunąć samowolnie wzniesione obiekty budowlane nad jeziorem D., w tym obiekt, którego dotyczy obecnie prowadzone postępowanie. Decyzja ta została następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 1986 r., nr [...], wydaną przez Wojewodę Gdańskiego, uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Od tego czasu aż do dnia wszczęcia obecnie prowadzonego postępowania nie toczyło się żadne postępowanie w sprawie należącego do skarżących obiektu budowlanego. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej organy prowadzące postępowanie podjęły z urzędu możliwe do wykonania czynności zmierzające do wyjaśnienia czy opisane wyżej postępowanie było kontynuowane i w jaki sposób zakończyło się. Uzyskane w odpowiednich organach dokumenty w żaden sposób nie wskazały na to, że omawiane postępowanie było kontynuowane po dniu [...] grudnia 1986 r. W tej sytuacji twierdzenia skarżących kasacyjnie, iż w sprawie została już wydana ostateczna decyzja kończąca to postępowanie są całkowicie dowolne i nie mają żadnego oparcia w zebranym w sprawie materiale. Bezzasadne są też ich zarzuty, że brak dokumentacji jest wynikiem bałaganu panującego w organach administracji, które nie przestrzegają obowiązku odpowiednio długiego przechowywania akt sprawy – skoro skarżący nie wykazali, aby po 1986 r. toczyło się jakieś postępowanie i powstawały akta dokumentujące jego przebieg. Skarżący nie przedstawili bowiem żadnych dowodów, które mogłyby potwierdzać ich zarzuty i uzasadniać ich stanowisko. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie miał żadnych podstaw do uznania, że obecnie kontrolowana decyzja jest nieważna na mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera żadnych uzasadnionych zarzutów, to podlega ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.