II SA/Bk 141/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. Ś. i T. Ś. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie kontroli wykonania robót budowlanych - oddala skargę.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych. W dniu 22 września 2010r. T. i J. Ś. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli i zbadanie legalności wykonania otworów okiennych znajdujących się w budynku mieszkalnym, położonym na działce nr [...] we wsi G. P., stanowiącym własność W. K. Zawiadomieniem z 29 września 2010r. PINB poinformował wnioskodawców i właścicieli działki nr [...] o terminie kontroli wyznaczonym na 5 października 2010r. W trakcie przeprowadzonej kontroli organ ustalił, że na działce [...] istnieje budynek mieszkalny dwukondygnacyjny niepodpiwniczony. Budynek posadowiony jest na fundamencie betonowym, ściany murowane z pustaka ceramicznego, dach konstrukcji drewnianej wielospadowy, pokryty eternitem. W. K. nabył kontrolowany budynek wraz z działką w maju 2008r. W budynku od strony podwórka istnieją trzy okna, zaś odległość ściany wraz z oknami od ogrodzenia z działką sąsiednią wynosi 1,30m. Obiekt został zrealizowany w latach 70-80-tych, wraz z budynkiem stanowiącym własność państwa Ś., lecz nie zachowały się dokumenty związane z ich budową. Na podstawie oświadczenia państwa Ś. organ ustalił, że podział działek nastąpił po wybudowaniu przedmiotowych budynków, około 10 lat temu. Na podstawie ustaleń pokontrolnych PINB poinformował państwa Ś., że w związku z tym, iż posesje należące do państwa Ś. oraz poprzedniego właściciela działki [...] stanowiły w czasie budowy jedną całość, a dokumentacja prowadzona była łącznie i nie zachowała się do czasów obecnych, brak jest podstaw do zadośćuczynienia żądaniu wnioskodawców zamurowania okien znajdujących się po podziale działek w odległości 1,3 m od granicy. W dniu 28 października 2010r. państwo Ś. złożyli ponowny wniosek o wszczęcie kontroli przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie zgodności z prawem zamurowania otworów okiennych i drzwi w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...]. Pismem z 30 grudnia 2010r. PINB w Z. poinformował wnioskodawców, że zamurowanie okien i drzwi w budynku pana K., nastąpiło wskutek kontroli, jaka została przeprowadzona 5 października 2010r., zatem na tym etapie postępowania nie ma potrzeby ingerencji w dokonane czynności, zwłaszcza, że zamurowanie tych otworów było zgodne z pierwotną intencją państwa Ś. Na powyższe pismo zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiedli państwo Ś. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania - postanowienia stronie służy zażalenie, gdy stanowią tak przepisy prawa. Tymczasem pismo PINB z 30 grudnia 2010r. nie jest postanowieniem, ani decyzją. Stanowi ono jedynie odpowiedź organu I instancji na ponowione wystąpienie o dokonanie kontroli na działce nr [...]. Organ w kwestionowanym piśmie podtrzymał jedynie wcześniej zajęte stanowisko i ustalenia pokontrolne. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego pełnomocnik T. i J. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił organom nadzoru budowanego, że pomimo złożonego zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia samowoli budowlanej nie przeprowadziły kontroli legalności działań budowlanych właścicieli działki nr [...]. Tymczasem samo zgłoszenie popełnienia samowoli budowlanej obliguje organ do wszczęcia postępowania celem wyjaśnienia okoliczności sprawy, skutkującego wydaniem odpowiedniej decyzji lub postanowienia. Skoro organ I instancji nie wydał żadnego z podanych rozstrzygnięć, to jego działanie, zamykające stronie możliwość ochrony swoich praw, jest rażącym naruszeniem prawa. Pełnomocnik skarżących wyraził też pogląd, że pismo z 30 grudnia 2010r., w którym stwierdzono bezprzedmiotowość ingerencji organu nadzoru powinno być zakwalifikowane jako decyzja o umorzeniu postępowania, od której stronie służy odwołanie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się poszczególnych do argumentów skargi organ wyjaśnił, że prowadzone przez nadzór budowlany postępowanie nie mogło być umorzone jako bezprzedmiotowe albowiem nie zostało formalnie wszczęte. Organ II instancji nie zgodził się też ze stanowiskiem skargi, jakoby przepis art. 81 ust.4 ustawy Prawo budowlane nakładał na organ nadzoru I instancji obowiązek wydania postanowienia po przeprowadzeniu działań inspekcyjno – kontrolnych. Jego zdaniem czynności takie stanowią jedynie materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i w związku z tym muszą być potwierdzone protokołem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 grudnia 2010r., gdyż nie jest to rozstrzygnięcie, na które zgodnie z art. 141 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stronie służyłoby zażalenie. Z wnioskiem o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Wprawdzie w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, jak czynią to skarżący, że ich podjęcie powinno każdorazowo zakończyć się wydaniem kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Tymczasem, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 sierpnia 2010r. II OSK 1500/09 (dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy – Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia - art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Nie można natomiast, jak słusznie wywodzi NSA w cytowanym wyżej postanowieniu, z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (wnioskiem), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W analizowanym postępowaniu pismo skarżących z 28 października 2010r., w którym zawarto żądanie podjęcia działań mających na celu zweryfikowanie z prawem zamurowania otworów okiennych i drzwi w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...], miało charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowiło, bowiem z jednej strony skargę obywateli na niezgodną z prawem – ich zdaniem – realizację robót budowlanych, z drugiej zaś – informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Tymczasem, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu o sygn. akt II OSK 1500/09, z punktu widzenia celu i roli, jakie prawo budowlane odgrywa w procesie kształtowania ładu przestrzennego (interes publiczny), nie ma prawnego znaczenia to, czy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, czy też na skutek pisemnej interwencji (skargi) obywatela. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 – 51 ww. ustawy – Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. Organ nadzoru budowlanego działania kontrolne realizuje w interesie publicznym, zatem podjęcie czynności kontrolnych – czy to z własnej inicjatywy organu, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela – z istoty rzeczy – nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Takie wszczynane jest przecież w jednostkowej sprawie dopiero wtedy, gdy ta wymaga indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego, kierowanego do oznaczonej osoby bądź osób. Zgodnie z art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga, o której stanowi art. 227 kpa, nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Strona niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy przez organ może złożyć skargę do organu właściwego – organu wyższego stopnia, a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia (aktu), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tryb skargowo – wnioskowy (art. 221 i następne kpa) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 kpa zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. W świetle przedstawionej wykładni pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z 30 grudnia 2010r. było zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, na które nie przysługuje zażalenie. Tym samym prawidłowe jest zaskarżone postanowienie PWINB w B. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na opisane pismo. Z podanych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).