III SA/Gd 136/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie NSA Marek Gorski, WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. J. i P. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lipca 2010 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 22 lipca 2010 r. odmówił P. J. i A. J. wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] z pomieszczeniem pomocniczym o powierzchni 28,0 m² oznaczonym na rzucie jako pracownia komputerowa nr [...], położonego w budynku przy ul. [...] w [...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 123 i art. 219 kpa, art. 2 ust. 3 ustawy z 24 czerwca 1994 r., o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( j. t. Dz. U. nr 142, poz.1592 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, między innymi, że po przeprowadzonym na wniosek P.J. i A. J. z dnia 13.07.2010 r. postępowaniu organ ustalił, iż wnioskujący uzyskali w dniu 26.09.2006 r. decyzję Prezydenta Miasta [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną integralnie związaną z prowadzoną działalnością usługową na działce nr [...] położonej w rejonie ul. [...] w [...]. Następnie decyzją z dnia 2.10.2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego /../ w [...] udzielił P. i A. J. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego z częścią mieszkalną integralnie związaną z prowadzoną działalnością usługową na w/w działce, Kolejną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 5.07.2010 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono P. i A. J. pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części - o pow. 5,70 m² - budynku usługowego z częścią mieszkalną integralnie związaną z prowadzoną działalnością usługową z funkcji mieszkalnej na funkcję usługową. Organ stwierdził brak dokumentów, by opisywany budynek miał inne przeznaczenie, niż wynikające z w/w decyzji. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. Nr 80 z 2000 r., poz. 903 ze zm.), Prezydent Miasta [...] stwierdza w drodze zaświadczenia spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, w którym to przepisie określone są wymagania stawiane samodzielnym lokalom . Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 w/w ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspakajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się również odpowiednio do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Z treści wniosku P. J. wynika, że wnioskodawcy żądają wydania zaświadczenia, że w budynku usługowym z częścią mieszkalną integralnie związaną z prowadzona działalnością usługową, znajdują się jedynie dwa lokale mieszkalne, w tym lokal mieszkalny oznaczony jako nr [...] z pomieszczeniem pomocniczym o pow. 28,0 m² oznaczonym na rzucie jako pracownia komputerowa nr [...]. Ze względu na brak w aktach nieruchomości jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na to, ze przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym z dopuszczoną funkcją usługową integralnie związaną z mieszkaniem, zaświadczenie o żądanej treści ( tj. o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] z pomieszczeniem pomocniczym pracownią komputerową) nie może być wydane. Na opisane postanowienie wnioskodawcy złożyli zażalenie podnosząc, że postanowienie organu jest decyzją pozbawioną podstaw prawnych i błędną. Zdaniem żalących się, lokal nr 1 spełnia przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, a doprowadzenie go do takiego stanu nastąpiło z zachowaniem wszelkich wymaganych od wnioskujących procedur. Budynek, w którym znajduje się lokal, spełnia wymogi zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego dla budynku mieszkalnego (art.3 ust. 2a Pr. budowlanego). Przywołany w uzasadnieniu postanowienia argument, mówiący o "braku jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego przeznaczenie budynku" nie może stanowić podstawy odmowy wydania postanowienia żądanego przez wnioskujących, gdyż brak ku temu podstaw prawnych, a jeśli dokument taki istnieje, to organ albo powinien przeprowadzić dowód z tego dokumentu albo wskazać podstawę prawną żądania takiego dokumentu od wnioskujących. Zatem organ I instancji nie wskazał ani prawnej ani faktycznej podstawy odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 8 lutego 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania zaświadczeń i przepisy ustawy o własności lokali i zwrócił uwagę, iż w przepisach ustawy o własności lokali ustawodawca odwołuje się do przepisów prawa budowlanego i tak na przykład z tego prawa wzięte jest pojęcie "budynku" (art.3 pkt. 2 Pr. budowlanego), pojęcie "pomieszczenia pomocniczego" ( § 3 pkt.11 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. Nr 75 z 2002 r., poz. 690 ze zm.),pojęcie "kondygnacji" ( § 3 pkt.16 wspomnianego rozporządzenia). W art. 2 ust. 6 ustawa o własności lokali odwołuje się wprost do przepisów prawa budowlanego ("W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej).Art.2 ust. 6 ustawy o własności lokali stanowi swoiste dopełnienie regulacji zawartej w art. 2 ust. 5 tej ustawy. Zatem przyjąć należy, ze stosowanie przepisów art. 2 ustawy o własności lokali winno uwzględniać treść przepisów prawa budowlanego (ustawy i przepisów wykonawczych). Wszelkie dotychczasowe decyzje dotyczące przedmiotowego budynku określają jego funkcję jako "usługową", funkcja mieszkaniowa stanowi jedynie jej uzupełnienie. Tak więc status prawny budynku przy ul. [...] w [...] to "budynek usługowy", zaliczany do kategorii XVII obiektów budowlanych wg Prawa budowlanego ( są to: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe). Zatem wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez P. J., tj. określenie, ze lokal nr [...] jest samodzielnym lokalem mieszkalnym prowadziłoby do zmiany statusu prawnego budynku przy ul. [...], tj. – z funkcji budynku usługowej na funkcję mieszkalną, co pozostałoby w sprzeczności z treścią dotychczasowych decyzji określających status (funkcję) tego budynku. W takim stanie rzeczy zarzuty podniesione zażaleniu są nieuzasadnione, bowiem na przeszkodzie spełnienia żądania zawartego we wniosku o stwierdzenie samodzielności lokalu stoją przywołane wyżej przepisy załącznika do ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane i - decyzje administracyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. J. wniósł o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Postanowieniu organu odwoławczego skarżący zarzucił, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenia: przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o własności lokali przez błędną wykładnię jej przepisów, wskutek której odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 1, podczas gdy lokal ten spełnia wszystkie wymagane prawem przesłanki samodzielności lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego stosowanie przepisów ustawy o własności lokali nie wymaga sięgania po pojęcia z zakresu prawa budowlanego (wyjąwszy sytuację, o jakiej mowa w art. 2 ust. 6, tj. gdy brak dokumentacji technicznej budynku, co nie występuje w sprawie). Wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu powinno opierać się o stan faktyczny, a ten, nie został oceniony mimo, że jest, zdaniem skarżącego, bezsporny. Organy obu instancji nie wskazały skarżącemu, jakie dokumenty winien przedstawić, by można było wydać żądane zaświadczenie. W piśmie przesyłającym zażalenie do organu odwoławczego organ I instancji napisał, że wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] pozostawałoby w sprzeczności z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazując, jakie to przepisy – ustalenia, stoją na przeszkodzie spełnienia żądania skarżących. Organy obu instancji nie wskazały z czego wynika, zdaniem tych organów, sprzeczność pomiędzy pojęciem prawa budowlanego "budynek usługowy z funkcją mieszkalną" a pojęciem z ustawy o własności lokali "samodzielny lokal mieszkalny", przy czym – nie wskazano, które przepisy stanowią, że "samodzielny lokal mieszkalny" może zostać wyodrębniony wyłącznie w budynku stricte mieszkalnym, jeżeli poza położeniem spełnia wymogi określone w art. 2 ustawy o własności lokali. Podobnie nie podano na czym polegać ma sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego po wyodrębnieniu samodzielnego lokalu mieszkalnego w budynku skarżących. Istota rozdzielania funkcji przypisanych budownictwu w planie zagospodarowania przestrzennego ma na celu ochronę funkcji "najwrażliwszej" – mieszkalnej od immisji zagospodarowania usługowego, a usługowego – od immisji zagospodarowania przemysłowego. Stąd nie może stać w sprzeczności z ustaleniami planu powiększanie funkcji mieszkaniowej kosztem bardziej obciążającej – usługowej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podnosząc, między innymi, że argumentacja zawarta w skardze nie powinna mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu tej ustawy jest w obrębie budynku zarówno jedna izba, jak i zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Przepis ten stosuje się odpowiednio do innych lokali przeznaczonych na cele inne niż mieszkalne. Dla wyodrębnienia prawnego samodzielnego lokalu mieszkalnego, nie jest zatem konieczne, aby izby posiadały pomieszczenia pomocnicze. Istotnym jest, aby lokal taki spełniał odpowiednie wymaganie budowlano-techniczne i można było z niego korzystać bez potrzeby korzystania z innego samodzielnego lokalu. Faktu, że przedmiotowy lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] spełnia powyższe wymagania organy obu instancji nie kwestionowały. Jest to istota zagadnienia, którą, jak wynika z uzasadnień postanowień organów obu instancji, co słusznie podniesiono w skardze, organy potraktowały marginalnie. Rzeczywistą bowiem przyczyną odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści jest to, że – zdaniem organów, - wyodrębnienie dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku ( gdyż równolegle toczy się analogiczne postępowanie dotyczące wyodrębnienia jako samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku), spowoduje: - zmianę określonej poprzednio decyzjami administracyjnymi funkcji budynku jako " usługowego z dopuszczoną funkcją mieszkalną integralnie związaną z prowadzoną działalnością usługową", a w rezultacie - sytuację sprzeczną z przepisami prawa budowlanego (załącznika do ustawy). W świetle zacytowanych wyżej przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (DZ. U. Nr 80 z 2000 r., poz.903 ze zm.), rację ma skarżący, że punktem wyjścia do rozważań na temat prawidłowości postępowania i wydanych rozstrzygnięć stanowić winna wykładnia przepisów art. 2 ust. 2 ustawy, zawierających definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego obowiązującą dla celów tej ustawy. Cytowane przepisy nie przewidują powoływania się na inne, niż wymienione w nich, kryteria oceny samodzielności lokalu, a co za tym idzie, organy nie powinny powoływać się przy rozstrzyganiu sprawy na inne przepisy prawa materialnego ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt IISA/Wr 203/03, niepubl., postanowienie NSA z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt IIOW 12/07 LEX nr 338285). W ocenie Sądu odmienne stanowisko w powyższej kwestii nie znajduje oparcia w przepisach prawa, zwłaszcza w przepisach ustawy o własności lokali (por. wyrok WSA w Poznaniu z dn. 9 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Po 250/06, wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2008r., sygn. akt IIISA/Gd 318/08, sygn. akt IIISA/Gd 543/10, IIISA/Gd466/08, IIISA/Gd 50/11 z dn.31 marca 2011 r. i inne). Przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego jest wyjaśnienie, czy objęty wnioskiem lokal spełnia kryteria, o jakich mowa w art. 2 ust. 2 powołanej ustawy o własności lokali. Argumentując, że "wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych" ( bo przecież to jest przedmiotem niniejszego postępowania) spowoduje zmianę funkcji budynku, w którym znajdują się lokale nr [...] i nr [...] , organy obu instancji nie wykazały na czym opierają swoje twierdzenie, nie wskazały również, co podnoszono w skardze, z jakich przepisów ustawy o własności lokali wynika zakaz stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego położonego w budynku o innym przeznaczeniu. Na poparcie stanowiska, że jest to możliwe warto przytoczyć argument rozpowszechnionej praktyki budowania (urządzania) lokali mieszkalnych w budynkach wybudowanych pierwotnie w innym celu (tzw. lofty). Praktyka wskazuje również, że możliwe jest stwierdzanie samodzielności lokali mieszkalnych nie spełniających nawet, w danej chwili, kryterium "zaspakajaniem potrzeb mieszkaniowych"(oddawanych nabywcom w tzw. stanie developerskim). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że na skutek przyjęcia wadliwej interpretacji art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, organ I instancji nie wykazał okoliczności mających podstawowe znaczenie dla sprawy, czym naruszył art. 218 § 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, aprobując bez zastrzeżeń błędne stanowisko organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania ( pkt.2 sentencji wyroku) orzeczono w myśl art. 200 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżących o wydanie zaświadczenia organ orzekający, mając na uwadze art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględni rozważania Sądu wyżej przedstawione.