I OSK 1653/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.), Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 136/11 w sprawie ze skargi A. J. i P. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 136/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. i P. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, zwane dalej SKO lub Kolegium, z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu – uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] i rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. J. i A. J. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną integralnie związaną z prowadzoną działalnością usługową na działce nr [...] położonej w rejonie ul. [...] w Gdańsku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] października 2009 r. udzielił im pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Następnie Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. i A. J. pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części (o pow. 5,70 m²) budynku usługowego z częścią mieszkalną integralnie związaną z prowadzoną działalnością usługową z funkcji mieszkalnej na funkcję usługową, stwierdzając brak dokumentów świadczących o tym, by opisywany budynek miał inne przeznaczenie, niż wynikające z w/w decyzji. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. P. J. i A. J. wystąpili o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] z pomieszczeniem pomocniczym o pow. 28 m², oznaczonym na rzucie jako pracownia komputerowa nr [...], położonego w budynku przy ul. [...] w Gdańsku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent Miasta Gdańska, podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80 poz. 903 ze zm.), odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu stwierdzając, że brak jest w aktach nieruchomości jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na to, że przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym z dopuszczoną funkcją usługową integralnie związaną z mieszkaniem. W zażaleniu na to postanowienie wnioskodawcy podnieśli brak wskazania przez organ podstawy prawnej do odmowy wydania żądanego zaświadczenia podkreślając, że lokal nr 1 spełnia przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Kolegium, postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie i nawiązując do art. 2 ust. 5 i 6 ustawy o własności lokali wskazało, że stosowanie przepisów art. 2 tej ustawy powinno uwzględniać treść przepisów Prawa budowlanego (ustawy i przepisów wykonawczych). Naprowadziło, że wszelkie dotychczasowe decyzje dotyczące budynku przy ul. [...] w Gdańsku określają jego funkcję jako "usługową", zaś funkcja mieszkaniowa stanowi jedynie jej uzupełnienie. Tak więc status prawny przedmiotowego budynku to "budynek usługowy", zaliczany wg Prawa budowlanego do kategorii XVII obiektów budowlanych (sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe). Wydanie zatem zaświadczenia, że lokal nr [...] jest samodzielnym lokalem mieszkalnym prowadziłoby do zmiany statusu prawnego przedmiotowego budynku z funkcji usługowej na funkcję mieszkalną, co pozostałoby w sprzeczności z treścią dotychczasowych decyzji określających jego funkcję. W skardze P. J. działając w imieniu własnym i A. J. wniósł o uchylenie postanowień obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenia przepisów ustawy o własności lokali. Zdaniem skarżącego, stosowanie przepisów tej ustawy nie wymaga sięgania do pojęć z zakresu Prawa budowlanego (wyjątkiem jest sytuacja, o jakiej mowa w art. 2 ust. 6, tj. brak dokumentacji technicznej budynku, co w niniejszej sprawie nie występuje). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę uwzględnił wskazując, że stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali, samodzielnym lokalem mieszkalnym jest w obrębie budynku zarówno jedna izba, jak i zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi (przepis ten stosuje się odpowiednio do lokali przeznaczonych na cele inne, niż mieszkalne). Dla prawnego wyodrębnienia samodzielnego lokalu mieszkalnego nie jest zatem konieczne, aby izby posiadały pomieszczenia pomocnicze, lecz by taki lokal spełniał odpowiednie wymagania budowlano-techniczne i można było z niego korzystać bez potrzeby korzystania z innego samodzielnego lokalu. W ocenie Sądu, niekwestionowane przez organy obu instancji jest, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w Gdańsku spełnia powyższe wymagania. W tej sytuacji rzeczywistą przyczyną odmowy wydania zaświadczenia było to, że zdaniem organów wyodrębnienie dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku (przy toczącym się równolegle postępowaniu o wyodrębnienie jako samodzielnego lokalu mieszkalnego nr 2), spowoduje zmianę określonej poprzednio decyzjami administracyjnymi funkcji budynku jako "usługowego z dopuszczoną funkcją mieszkalną integralnie związaną z prowadzoną działalnością usługową", a w rezultacie sytuację sprzeczną z przepisami Prawa budowlanego (załącznika do ustawy). Jednocześnie WSA podzielił pogląd skarżącego, że wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, zawierającego definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego, obowiązuje dla celów tej ustawy. Przepis ten nie przewiduje powoływania się na inne, niż wymienione kryteria oceny samodzielności lokalu, a co za tym idzie, organy nie powinny powoływać się przy rozstrzyganiu sprawy na inne przepisy prawa materialnego, co potwierdza przytoczone orzecznictwo. Organy argumentując, że "wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych" spowoduje zmianę funkcji budynku, w którym znajdują się lokale nr [...] i nr [...] nie wykazały, na czym opierają swoje twierdzenie oraz z jakich przepisów ustawy o własności lokali wynika zakaz stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego położonego w budynku o innym przeznaczeniu. WSA wyjaśnił, że na skutek przyjęcia wadliwej interpretacji art. 2 ust. 2 ustawy organ I instancji nie wykazał okoliczności mających podstawowe znaczenie dla sprawy (naruszył tym art. 218 § 2 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), zaś organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., aprobując bez zastrzeżeń błędne stanowisko organu I instancji. W skardze kasacyjnej Kolegium, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali poprzez uznanie, że przepisy te "nie przewidują powoływania się na inne, niż wymienione w nich kryteria oceny samodzielności lokalu, a co za tym idzie, organy nie powinny powoływać się przy rozstrzyganiu sprawy na inne przepisy prawa materialnego", pomimo iż treść przepisów art. 2 ust. 2, 4, 5 i 6 ustawy o własności lokali przemawia za koniecznością stosowania przepisów art. 2 (zwłaszcza ust. 1 i 2) tejże ustawy z uwzględnieniem przepisów "prawa budowlanego" (do których należy zaliczyć przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623/, a także przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm./), oraz - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż "organ I instancji nie wykazał okoliczności mających podstawowe znaczenie dla sprawy", a także w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uznanie, iż "organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. aprobując bez zastrzeżeń błędne stanowisko organu I instancji". Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu naprowadzono, że wbrew stanowisku zajętemu przez Sąd, w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali ustawodawca odwołuje się do terminologii zaczerpniętej z przepisów Prawa budowlanego, w tym do pojęcia "budynku" /zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane/ i "pomieszczenia pomocniczego" /zgodnie z § 3 pkt 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...)/. Wskazano, że art. 2 ustawy o własności lokali oprócz ust. 1 i 2 zawiera także inne przepisy, które regulują instytucję "samodzielnego lokalu" i w prawie wszystkich tych przepisach ustawodawca odwołuje się do terminologii zaczerpniętej z przepisów prawa budowlanego, a nawet odwołuje się wprost do "przepisów prawa budowlanego" /w ust. 4, 5 i 6 tego artykułu/. Odpowiednio – przy uwzględnieniu różnic celów, funkcji i związanych z tym standardów technicznych – definicję ustawową samodzielnego lokalu mieszkalnego należy odnieść do lokali o innym przeznaczeniu (taki pogląd został wyrażony w publikacji "Własność lokali. Komentarz. Wzory pozwów i wniosków sądowych, Roman Dziczek, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006, wyd. III). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali poprzez uznanie, że przepisy te nie przewidują powoływania się na inne, niż wymienione w nich kryteria oceny samodzielności lokalu, a co za tym idzie, organy nie powinny powoływać się przy rozstrzyganiu sprawy na inne przepisy prawa materialnego, w szczególności na ustawę – Prawo budowlane wraz z przepisami wykonawczymi. Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w art. 1 ust. 1 wskazuje, że akt ten określa sposób ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz sposób zarządu nieruchomością wspólną. Tak zdefiniowany zakres obowiązywania ustawy oznacza, że sprawy w niej unormowane nie mają z zasady charakteru administracyjnoprawnego, a odnoszą się do kwestii cywilnoprawnych (prawa własności). Potwierdza to ustęp 2 który stwierdza, że w zakresie nie uregulowanym ustawą, do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Wobec tego na gruncie ustawy sięgnięcie do innych przepisów, w tym ustawy – Prawo budowlane, musi mieć wyraźne umocowanie. W stanie prawnym aktualnie obowiązującym, zagadnienie "samodzielności lokalu" uregulowane jest w art. 2 ustawy. Przepis ten w ustępie 1. stwierdza, że samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Z kolei w ustępie 2. ustawa zawiera definicję pojęcie "samodzielnego lokalu mieszkalnego" stanowiąc, że w rozumieniu ustawy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Dopełnieniem tych regulacji jest wskazanie organu właściwego, który stwierdza spełnienie wymagań odnośnie do samodzielności lokalu: organem tym jest starosta, który spełnienie wymagań o samodzielności stwierdza w formie zaświadczenia /art. 2 ust. 3 ustawy/. Historycznie rzecz ujmując wypada przypomnieć, że wg tekstu pierwotnego ustawy, spełnienie wymagań o samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy, stwierdzały w formie zaświadczenia organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego. Tak określona właściwość organu do wydawania zaświadczeń mogła uzasadniać stosowanie przez ten organ kryteriów wynikających z ustawy - Prawo budowlane. Odesłanie takie funkcjonowało w stanie prawnym obowiązującym do dnia 23 lutego 2000 r., kiedy wszedł w życie art. 33 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz. U. Nr 95, poz. 1041 ze zm./. Obecne brzmienie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali w zakresie właściwości rzeczowej organów nie odsyła już do struktur organów administracji architektoniczno-budowlanej, ograniczając się do stwierdzenia, że zaświadczenie tego rodzaju wydaje starosta. Brak jest więc w aktualnym stanie prawnym podstaw do twierdzenia, że pomimo nowelizacji wprowadzonej przez art. 33 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, w dalszym ciągu właściwość w sprawach wydawania zaświadczeń (postanowień odmawiających wydania zaświadczeń) zachowały wymienione w art. 82 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej, tj. starosta, jako organ pierwszej instancji i wojewoda, jako organ wyższego stopnia. Wynika to również z faktu, że w ustawie - Prawo budowlane nie wskazano, że zagadnienie określania samodzielności lokalu należy do starosty, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej /por. postanowienie NSA z dnia 23 maja 2007 r. sygn. II OW 12/07 LEX nr 338285/. Zmiana właściwości organu i przesądzenie uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 2/09 /ONSAiWSA 2009/5/83/, że w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty w sprawie, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jest samorządowe kolegium odwoławcze upoważnia do konstatacji, że ustawodawca zrezygnował z dalszego powiązania kwestii potwierdzania samodzielności lokalu z regulacją ustawy - Prawo budowlanego. W świetle powyższego nie zasługują na uwzględnienie argumenty skargi kasacyjnej wskazujące na możliwość a nawet powinność stosowania ustawy – Prawo budowlane. Podstawy takiej nie stanowią przepisy art. 2 ust. 5 i 6 ustawy o własności lokali, które dotyczą przypadków posługiwania się dokumentacją techniczną budynku. Zauważyć bowiem należy, że przepisy te nie są adresowane do organu wydającego zaświadczenie, ale do stron czynności ustanawiającej odrębną własność lokalu, co wynika wprost z art. 2 ust. 5 zd. drugie tej ustawy. Przepis ten stwierdza, że lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego/; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. Zatem nie są składnikiem zaświadczenia organu, ale obligatoryjnym elementem czynności cywilnoprawnej, określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o własności lokali. Wobec powyższego ma rację WSA o ile wywodzi, że przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu brak jest podstaw do stosowania kryteriów wynikających z ustawy – Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy. W konsekwencji trafne jest stanowisko WSA, że na skutek przyjęcia wadliwej interpretacji art. 2 ust. 2 ustawy, organ I instancji nie wykazał okoliczności mających podstawowe znaczenie dla sprawy (naruszył tym art. 218 § 2 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), zaś organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., aprobując bez zastrzeżeń błędne stanowisko organu I instancji. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest także nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.