II OSK 1190/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1074/09 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1074/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi S. M. uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie (dalej jako PINB) po rozpoznaniu sprawy po raz czwarty, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej jako Kpa) umorzył postępowanie wszczęte z wniosku S. M. w sprawie użytkowania pawilonu handlowego zlokalizowanego w Bełchatowie przy ul. [...], z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1989 r., jako jeden z czterech pawilonów handlowych. Pozwolenie nakładało na inwestora obowiązek zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, które inwestor złożył w kwietniu 1995 r. Zdaniem organu w związku z tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 1989 r. kończyła postępowanie w sprawie budowy obiektu, to zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229). Ponadto organ stwierdził, że wielokrotne kontrole potwierdziły, że wybudowany pawilon jest zgodny z zatwierdzoną dokumentacją i od czasu jego budowy inwestor nie prowadził żadnych robót budowlanych. Natomiast fakt zwrotu w 2003 r. wywłaszczonej nieruchomości S. M. i U. Z., sąsiadującej z działką inwestora spowodował odprowadzenie wód opadowych na nieruchomość wnioskodawcy i generuje spory sąsiedzkie. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania S. M. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione przez PINB w Bełchatowie, że przedmiotowy budynek handlowo-usługowy został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonej A. D. przez Urząd Miejski w Bełchatowie w dniu [...] listopada 1989 r. znak [...], a oddanie spornego obiektu do użytkowania nastąpiło w kwietniu 1995 r., co zostało potwierdzone w piśmie Starostwa Powiatowego w Bełchatowie z dnia 31 grudnia 2003 r. oraz w piśmie z dnia 19 stycznia 2004 r. Do akt sprawy załączona została także kopia karty książki ewidencji ruchu budowlanego potwierdzona za zgodność z oryginałem. Organ odwoławczy podkreślił, iż w świetle zebranych dokumentów zasadne jest uznanie, iż inwestor legalnie użytkuje sporny budynek. Wyjaśnił, iż rzeczywiście w aktach sprawy nie ma dokumentu poświadczającego oddanie spornego obiektu do użytkowania, w żadnych zbiorach archiwalnych nie odnaleziono takiego dokumentu, jednakże z kopii kart ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej pod pozycją l została uwzględniona budowa spornego budynku. Pozycję wskazującą na przeznaczenie obiektu uzupełniono nr [...], w legendzie nr ten został opisany jako budynek handlu, z kolei pozycje odnoszące się do gabarytów obiektu zawierają dane dotyczące parametrów budynku, które są tożsame z tymi ujętymi w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1989 r. Brak odpowiedniej dokumentacji obliguje organ do uwzględnienia zapisów książki ewidencji ruchu budowlanego, która w przypadku zaginięcia dokumentacji projektowej związanej z realizacją danego obiektu może stanowić wiarygodny dowód na legalne przeprowadzenie procesu inwestycyjnego. Organ zauważył ponadto, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano, że inwestor jest zobowiązany zgłosić w terminie 7 dni po zakończeniu budowy o przystąpieniu do użytkowania całości lub części obiektu. Inwestor nie był zatem zobligowany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jednocześnie nie był zobowiązany do przechowywania opracowań projektowych, dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Był natomiast obowiązany do prowadzenia książki obiektu budowlanego. W aktach sprawy znajduje się kopia takiej książki, jednak nie wskazuje daty odbioru obiektu, a pierwszy wpis został dokonany w dniu 10 kwietnia 2007 r. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że wobec oddania budynku do użytkowania w 1995 r. w sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W skardze na powyższą decyzję S. M. wniósł o jej uchylenie jako rażąco naruszającej prawo. Wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że choć decyzje organów obu instancji zawierają elementy merytorycznej oceny niektórych żądań skarżącego, zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego, to jednak analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. W szczególności w wystarczający sposób nie wykazano, iż postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, co miałoby uzasadniać jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Ponadto zdaniem Sądu organ I instancji błędnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. z tej przyczyny, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana została z 1989 r. Tymczasem postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku z 26 marca 2003 r. zatem zastosowanie winy znaleźć przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako ustawa Prawo budowlane). Odnośnie obowiązku przechowywania dokumentów, o których mowa w art. 60 ustawy Prawo budowlane oraz starań organu zmierzających do ustalenia, czy dopełniono formalności związanych z zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy, Sąd stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że dokumentacja ta od 1994 r. nie została zwrócona przez Sąd Rejonowy w Bełchatowie w sprawie sygn. akt [...] i nie można wykluczyć, że nadal znajduje się ona w tym Sądzie. Organy jednak nie poczyniły w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Nie oceniono także pisma Starostwa Powiatowego w Bełchatowie z dnia 19.01.2004 r. (k.22), z którego wynika, że wpisy do książek ruchu budowlanego do roku 1999 r. były dokonywane nie tylko na podstawie formalnego zgłoszenia zakończenia budowy dokonanego przez inwestora, ale również w sytuacji, gdy organ posiadał z urzędu wiedzę o przystąpieniu do użytkowania obiektu. W ocenie Sądu wniosek organu, jakoby inwestor dopełnił formalności związanych z przystąpieniem do użytkowania obiektu, a zatem że obiekt jest użytkowany legalnie w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, jest co najmniej przedwczesny. Zdaniem Sądu organy obu instancji pominęły także szereg żądań zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania, w tym wymaganego prawem dojścia do obiektu, odprowadzenia wód opadowych, czy też wykonania instalacji wewnętrznych – monitoringu i alarmu, a z akt sprawy nie wynika, aby zagadnienia te wydzielone zostały do odrębnych postępowań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi. Zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a ) w zw. z art. 105 i art. 77 § 1 Kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy administracji przedwcześnie umorzyły postępowanie wobec niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z tej przyczyny organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi S. M., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Łodzi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wobec spornego obiektu toczy się więcej niż jedno postępowanie i zarówno skarżący jaki Sąd I instancji mieli taką wiedzę. Organ odwoławczy bowiem załączył do akt administracyjnych sprawy przesłanych wraz z odpowiedzią na skargę kopie wydanych rozstrzygnięć, a więc wydzielił do odrębnego postępowania wnioski skarżącego w zakresie sprawdzenia zgodności z prawem dojścia do obiektu, czy prawidłowości odprowadzania wód opadowych. Skarżący kasacyjnie organ wywiódł, że wbrew stanowisku Sądu I instancji z treści art. 60 i art. 63 ustawy Prawo budowlane nie wynika, aby ciężar dowodu dopełnienie wszelkich czynności związanych z przystąpieniem do użytkowania obiektu spoczywał na inwestorze, bądź też by miał on udowodnić legalność użytkowania budynku. Skarżący kasacyjnie organ zaprzeczył również stanowisku Sądu I instancji, jakoby zaskarżona decyzja nie uwzględniała zmiany stanu prawnego na przestrzeni okresu pomiędzy wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a wydaniem decyzji będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że na rozprawie w dniu 19 lutego 2010 r. skarżący złożył inny dokument (którego Sąd zarządził zwrot) niż ten który prawidłowo złożony, został następnie doręczony stronom postępowania. Wobec tego zarówno organ odwoławczy jaki i uczestniczka postępowania A. Drzaga odnieśli się do zupełnie innego dokumentu, niż ten który został złożony podczas rozprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia stanowiska, co do dokumentu decydującego o treści orzeczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. M. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważnościowych, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należało, że podniesione zostały one tylko i wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., która to podstawa obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Przede wszystkim odnosząc się do przedstawionych zarzutów kasacyjnych zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd I instancji była decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie użytkowania pawilonu handlowo – usługowego zlokalizowanego w Bełchatowie przy ul. [...]. Organ pierwszej instancji umorzył jako bezprzedmiotowe to postępowanie stwierdzając, że zapisy w książce ewidencji ruchu budowlanego stanowią wiarygodny dowód na legalne przeprowadzenie procesu inwestycyjnego, a tym samym uznał, że sporny budynek jest legalnie użytkowany od kwietnia 1995 r. Innej dokumentacji dotyczącej oddania obiektu do użytkowania nie odnaleziono w archiwach właściwych organów. Umorzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji w tej sprawie, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd I instancji. Przede wszystkim celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej sprawie. Umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 Kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnych stosunku prawnego, a więc nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku przesłanek podmiotowych ( brak uprawnionego podmiotu wskutek jego śmierci lub utraty przez niego zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym) lub też braku przesłanek przedmiotowych ( nie ma przedmiotu rozpoznania ). Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Organ odwoławczy uznając zasadność umorzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, mimo iż zastosował w sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (inaczej niż organ pierwszej instancji) i poczynił na gruncie tych przepisów pewne ustalenia faktyczne, to pominął, że w piśmie z dnia 23 czerwca 2003 r. Urząd Miasta Bełchatowa informował PINB w Bełchatowie o przesłaniu w dniu 14 stycznia 1994 r. dokumentacji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę spornego pawilonu do Sądu Rejonowego w Bełchatowie. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii uzasadnienia wyroku w sprawie [...] wynika, że w sprawie [...] wydana została opinia biegłego z zakresu budownictwa lądowego co do zgodności wybudowania spornego pawilonu z dokumentacją techniczną. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że nie można wykluczyć, iż dokumentacja ta nadal znajduje się w Sądzie Rejonowym, a wraz z nią dokument potwierdzający zawiadomienie organu o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania. Należy również wyjaśnić, czy akta administracyjne nie znajdują się u inwestora, jak to podnosił skarżący w piśmie znajdującym się na K. 151 akt administracyjnych. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że oceny wymagało również pismo Starostwa Powiatowego w Bełchatowie z 19 stycznia 2004 r., z którego wynika, że wpisy do książek ruchu budowlanego do 1999 r. dokonywane były nie tylko na podstawie formalnego zgłoszenia zakończenia budowy, ale również w sytuacji gdy organ posiadał z urzędu wiedzę o przystąpieniu do użytkowania. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji trafnie uznał, co najmniej za przedwczesne umorzenie prowadzonego postępowania przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, skoro nie wyjaśniono, czy dopełnione zostały wszystkie formalności związane z zawiadomieniem organu o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania. Ocena wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa jest uzasadniona. Należy podkreślić, że uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził wyniku sprawy, nie wypowiedział się w sposób wiążący, co do jej rozstrzygnięcia po ponownym rozpoznaniu sprawy, ponieważ sprawa nie została wyjaśniona do stanowczego orzekania. W związku z tym pogląd skarżącego kasacyjnie organu odwoławczego, że ponowne rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności użytkowania spornego pawilonu, bez wyjaśnienia powyższych kwestii, będzie identyczne należy uznać za nieuprawniony. Zasadniczym przedmiotem postępowania jest zatem legalność użytkowania pawilonu handlowego, natomiast inne podnoszone przez S. M. kwestie powstałe po oddaniu budynku do użytkowania powinny być przedmiotem działania organów nadzoru budowlanego jeżeli są one w ich kompetencji. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie ponad 8 lat (wniosek wpłynął 26 marca 2003 r.). Taka sytuacja jest niedopuszczalna i stanowi rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie terminów załatwienia sprawy. Z zasadny natomiast należy uznać podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut dotyczący istnienia rozbieżności między złożonymi przez skarżącego na rozprawie dokumentami, co wynika z protokołu rozprawy, a dokumentami które skarżący złożył następnie, jako odpisy doręczone pozostałym stronom. Stanowi to oczywiste naruszenie § 47 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 169, poz.1646), nie mogące jednak stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Przy uwzględnieniu zatem wskazanych wyżej przesłanek całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 77 § 1 Kpa. Z tych też względów na podstawie art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.