VII SA/Wa 187/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. O. i K. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. ([...]), na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania E. i K. O. — utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2010r. ([...]), zatwierdzającą projekt budowlany zamienny wybudowanych miejsc parkingowych w obrębie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w W. oraz nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanych miejsc parkingowych. Organ odwoławczy podał, że sprawa dotyczy budowy miejsc parkingowych przy ul. [...] w W.. W toku postępowania decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji została uchylona. W związku z powyższym należało wdrożyć postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Po przeprowadzeniu wnikliwej analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ uznał, że decyzja organu I instancji wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane jest prawidłowa. Inwestor wypełnił nałożony na niego obowiązek, tj. przedłożył właściwie sporządzony projekt budowlany zamienny, organ I instancji po uprzednim zbadaniu niniejszej dokumentacji budowlanej, kontrolowaną decyzją zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowych miejsc parkingowych oraz zobowiązał inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie. W przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym znajduje się oświadczenie projektanta - mgr inż. K. K. z dnia 28 lipca 2010r., że omawiany projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu dotyczącego nie zbadania przez organ, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w ocenie organu odwoławczego jest bezzasadny, bowiem PINB w W. w toku postępowania wnikliwie te kwestię badał, a z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe miejsca parkingowe nie są sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie ich budowy. Ponadto przedłożony projekt budowlany zamienny zawiera pismo Burmistrza Miasta W. z dnia 19 lipca 2001 r., zgodnie z którym przebudowa ulicy [...] w jej liniach rozgraniczających nie wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. Odnosząc się do argumentu skarżących dotyczącego naruszenia art. 47 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez niezachowanie wymaganych przepisami szerokości chodnika, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Zarządu Dróg Powiatowych w W. z dnia 8 lutego 2008r, z którego wynika, że pas terenu, który zdaniem skarżących narusza przepis art. 47 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie jest chodnikiem, tylko dojściem do zaparkowanych samochodów. Jednocześnie ZDP w W. zaznacza, że chodnik dla pieszych znajduje się po drugiej stronie ulicy. Na koniec organ wskazał, że oceny, czy przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami i zatwierdzoną dokumentacją budowlaną organ nadzoru budowlanego dokona na etapie dopuszczenia inwestycji do użytkowania. Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i K. O. wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym podstawowych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie: art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego; art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) w szczególności § 43 - § 45 dotyczące wymagań, jakim winny odpowiadać chodniki; naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nim, wyrażonych w art. 6 kp.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 7 w zw. z art. 77 i następnymi k.p.a.; oraz art. 8 k.p.a. Podnieśli, że sporny parking nie spełniała podstawowego wymagania zapewniającego prawidłową budowę obiektu określonego w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a mianowicie poszanowania, występujących na obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Na skutek tych działań skarżący nie mogą urządzić wjazdu na swoją posesję od ulicy [...], mimo iż taką możliwość przewidywał plan, zaś ich nieruchomość administracyjnie została przyporządkowania do tej ulicy. Co więcej, miejsce parkingowe dla inwalidy zaprojektowane na spornym parkingu usytuowane zostało na wysokości furtki wejściowej, co uniemożliwia dostęp do niej podczas, gdy jest to jedyna droga piesza do posesji skarżących. Istotne jest również, iż to miejsce parkingowe usytuowane jest naprzeciw licznika poboru energii elektrycznej wraz z głównymi bezpiecznikami, co samo w sobie stwarza poważne niebezpieczeństwo nie tylko dla skarżących, ale dla całego otoczenia. Skarżący mają aktualnie bardzo ograniczony dostęp do posesji, gdyż nie ma na tym odcinku chodnika odpowiadającego wymaganiom wynikającym z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym w szczególności § 43 - 45 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie regulującym minimalną dopuszczalną szerokość chodnika. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż parking, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie wybudowany jest dla potrzeb budynków użyteczności publicznej zatem nieracjonalnym jest lokalizowanie go w znacznym oddaleniu od tych budynków i po przeciwnej stronie ulicy - z oczywistym naruszeniem interesów osób trzecich. Co więcej, nawet gdyby w przyszłości skarżący chcieli dokonać podziału własnej nieruchomości - działka, która powstanie z wydzielenia również pozbawiona będzie możliwości dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006r. w sprawie VII SA/Wa 1305/05 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że prawidłowe postępowanie organu w niniejszej sprawie winno obejmować ustalenia (w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę) czy wykonana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa budowlanego w tym także art. 5 tego prawa i przepisami wykonawczymi, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący z uwzględnieniem zarzutów i argumentów odwołujących się i rozważenie ewentualnego podjęcia działań w trybie art. 51 i n. Prawa budowlanego. Warto także w tym miejscu podkreślić, że w/w wyrok został wydany w wyniku rozpoznania skargi na decyzję, którą organ stwierdził, że Zarząd Dróg Powiatowych w W. prowadząc roboty przy budowie miejsc parkingowych zlokalizowanych przy ul. [...] nie dokonał samowoli budowlanej oraz odmówił wydania decyzji nakazującej dokonania rozbiórki wybudowanych miejsc parkingowych. W tej sytuacji organ rozpoznając ponownie sprawę, będąc związanym oceną prawną zawartą w w/w wyroku winien był zbadać czy inwestycja nie narusza zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa budowlanego, a następnie, w zależności od wyników tych ustaleń, przeprowadzić postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza dyspozycji art. 153 P.p.s.a. Organ administracji, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku przeprowadził postępowanie naprawcze. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...].10.2009r. (utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...].11.2009r.) PINB w W. nakazał inwestorowi wykonanie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego wybudowanych miejsc parkingowych. Inwestor w wyznaczonym terminie przedłożył w/w projekt zamienny. A zatem obowiązkiem organu określonym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (dalej: Pb) było wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego i ewentualnego nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dopiero wszczęcie tego ostatniego postępowania pozwoli ocenić czy inwestycja jest zrealizowana zgodnie z przedstawionym projektem. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, że przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana. Wprawdzie art. 51 ust. 7 stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a zatem w sytuacji przewidzianej przepisem następuje odesłanie jedynie do ust. 1 pkt. 1 i 2 tego przepisu jednakże wykładnia gramatyczna art. 51 ust. 1 pkt. 3 Pb wskazuje, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego również w przypadku zakończonej budowy. Takie stanowisko zajął także NSA w wyroku z dnia 28.04.2010r. w sprawie II OSK 649/09 (zamieszczony na stronie internetowej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych), które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Jedynie na marginesie wskazać należy, że odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, gdy inwestor, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę po zrealizowaniu inwestycji, nie miałby możliwości jej zalegalizowania nawet jeśli inwestycja ta byłaby zrealizowana zgodnie z w/w (wyeliminowanym) pozwoleniem. Ewentualne umorzenie postępowania nie legalizowałoby tak wykonanych robót (tak też wyrok WSA w Gliwicach z 7.10.2010r. ISA/GI 724/09, lex 600129). Bez znaczenia także pozostaje czy inwestor zrealizował inwestycje z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego skoro pozwolenie na budowę -jako wadliwe zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Reasumując: w okolicznościach niniejszej sprawy organ zobowiązany był do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 4 omaw. prawa. Dalej: podkreślić należy, że przed wydaniem w/w decyzji organ ma obowiązek zbadać czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt zamienny spełnia wymagania wymienione w art. 32 - 35 Pb. I tak: wprawdzie prawidłowo organ uznał, że przedmiotowy projekt budowlany takie wymagania spełnia jednakże Sąd nie podzielił wszystkich argumentów organu uzasadniających to stanowisko. W szczególności wskazać należy, że obowiązkiem organu było zbadanie zgodności sporządzonego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ w oparciu o wskazane dokumenty ustalił jedynie, że przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy. Nie negując prawidłowości powyższych ustaleń podkreślić należy, że pozostają one bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, choć niewątpliwie miałyby priorytetowe znaczenie w postępowaniu, w którym zadaniem organu jest kontrola decyzji udzielającej pozwolenia na budowę tj. np. w postępowaniu nieważnościowym. Natomiast w niniejszej sprawie organ przeprowadzał postępowanie naprawcze po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego. Postępowanie to ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Natomiast określenie "stan zgodny z prawem" oznacza stan prawny obecnie obowiązujący to jest w dacie wydawania decyzji przez organ (tak też WSA w Kielcach w wyroku z dnia 28.01.2009r., II SA/Ke 673/08, lex 558409). W konsekwencji oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ miał obowiązek zbadać zgodność projektu z obecnie obowiązującym planem a w przypadku jego braku z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy lub inwestycji celu publicznego. Uszło uwadze organu, że do projektu zamiennego dołączona została decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia [...].08.2010r. ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla przebudowy drogi powiatowej polegającej na budowie miejsc parkingowych. Analiza treści tej decyzji wskazuje, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zamienny jest zgodny z ustaleniami zawartymi w w/w decyzji. W konsekwencji wadliwe ustalenia organu prowadzące do wniosku, że istotna jest zgodność z planem obowiązującym w dacie budowy - pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy skoro projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji z dnia [...].08.2010r. Rację ma natomiast organ, że przedmiotowy projekt budowlany nie narusza innych przepisów prawa budowlanego. I tak w szczególności projekt jest zgodny z wymogami zawartymi w art. 5 ust. 1 pkt. 9, który nakłada obowiązek sporządzania projektu zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że nieruchomości stanowiące własność skarżących (i uczestników) posiadają również dostęp do innej niż ulica [...] drogi publicznej przez istniejący wjazd - do ul. [...]. Tym samym nie można powiedzieć, że realizacja przedmiotowej inwestycji pozbawi skarżących dostępu do drogi publicznej. Należy wszak podkreślić, że ustawodawca usankcjonował jedynie sytuację, gdy realizacja inwestycji pozbawi osoby trzecie dostępu do jakiejkolwiek drogi publicznej a nie konkretnej, wskazanej przez te osoby. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Bez znaczenia pozostaje czy skarżący dotychczas korzystali ze zjazdu bezpośrednio na ulicę [...] czy też na inną drogę. Jeśli faktycznie istniały zjazdy na tę drogę skarżący mogą dochodzić roszczeń w oparciu o art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007r. nr .19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Niewątpliwe przedmiotowa inwestycja utrudni skarżącym korzystanie z ulicy [...] w takim zakresie jak odbywało się to dotychczas jednakże tego rodzaju interes osób trzecich nie jest chroniony przepisami prawa budowlanego. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia §43-45 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430). W/w przepisy regulują warunki, jakim powinny odpowiadać chodniki. Rację ma organ, że przedłożony projekt spełnia wskazane wymogi. Z projektu wynika wszak, że wzdłuż miejsc postojowych wykonano jedynie opaskę o szerokości 1,10 m umożliwiającą dojście do miejsc parkingowych. Dodatkowo projekt obejmuje przebudowę istniejącego chodnika i dopasowanie go do potrzeb osób niepełnosprawnych. Projektant wskazał przy tym, że w celu umożliwienia pieszym przejścia przez ulicę [...] wybudowano dojścia do przejścia dla pieszych po obu stronach ulicy. A zatem przepisy rozporządzenia z 2.03.1999r. zostały zachowane. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że przedmiotowa inwestycja dotyczy jedynie przebudowy istniejącego odcinaka drogi. Organ budowlany nie był zatem uprawniony do oceny istniejącej inwestycji w tym m.in. co do szerokości chodników przed realizacją inwestycji. I wreszcie nie można skutecznie postawić organom zarzutu naruszenia przepisów rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Rozporządzenie to - jak wynika z związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 Pb. A zatem biorąc pod uwagę charakter przedmiotowej inwestycji - przebudowa drogi powiatowej - rozporządzenie to nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Reasumując zaskarżona decyzja, mocą której organ zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Stwierdzone uchybienia przepisom prawa pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.