II SA/Gl 20/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] podjętą z up. Prezydenta Miasta R. na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalono dla S. S. opłatę z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb N. k.m. [...] (KW nr 9872) w wysokości 41.660 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Rada Miasta R. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tego miasta (Dz. Urzęd. Woj. [...]. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]). Mocą tego planu ustalono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako PU2 – tereny produkcyjno-usługowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty produkcyjne, magazynowo-składowe oraz usługowe, w tym obiekty handlu o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2, usługi logistyczne. W § 72 tej uchwały, określono 20 % stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast w poprzednio obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urzęd. Woj. [...]. nr [...] z [...] r. poz. [...]), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., nieruchomość ta oznaczona była symbolem 28P – tereny przemysłu. Istniejące zakłady przemysłowe do modernizacji i adaptacji. Zbycie prawa użytkowania wieczystego gruntu nastąpiło zaś w dniu [...] r. warunkową umowę sprzedaży, a następnie umową przeniesienia prawa zawartą w dniu [...] r. (Rep. [...] nr [...] r. i Rep. A nr [...] r.). Z treści aktu notarialnego wynikało, że przedmiotowa działka była niezabudowana. Powołując się na operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego K. U. z dnia [...] r. opracowany z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P58/08 (Dz. U. z dnia 15 lutego 2010 r. Nr 24, poz. 124), organ I instancji ustalił, że wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu oszacowana dla faktycznego sposobu użytkowania wynosi 833.500 zł. Do porównań przyjęto 14 transakcji z terenu S., dotyczących sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych w planie miejscowym jako tereny przemysłowe. Natomiast wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu wg aktualnego planu miejscowego jako tereny przemysłowo-usługowe zgodnie z operatem szacunkowym wynosi 1.041.800 zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości wyniósł 208.300 zł, co przy zastosowaniu 20 % stawki daje kwotę 41.660 zł jako opłatę planistyczną. Organ administracji uznał przy tym, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami prawa, a to ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i rozp. RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) oraz zgodnie ze standardami zawodowymi. Nadto, strona nie zgłosiła uwag do operatu w wyznaczonym terminie. Stąd też zdaniem organu, zebrany materiał dowodowy wykazał, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu wzrosła wartość zbytego przez S. S. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu od decyzji S. S. zanegował pogląd organu, że ustalenia "starego" planu różniły się zasadniczo od funkcji, jaką nieruchomość posiada w obecnym planie miejscowym. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła bowiem część byłego zakładu produkcyjnego [...] i jej funkcja oraz przeznaczenie nie uległo zmianie od daty jej zakupu do dnia sprzedaży. W dalszym ciągu są to bowiem tereny przemysłowe, nazwane aktualnie terenami produkcyjno-usługowymi, a zatem nie sposób dopatrzyć się obiektywnego wzrostu wartości związanej z przekwalifikowaniem nieruchomości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając ustalenia faktyczne i pogląd prawny tego organu. Kolegium nie podzieliło bowiem argumentacji, że przeznaczenie terenu nie uległo zmianie, a to z uwagi na dosłowne brzmienie ustaleń obydwu planów i faktyczne wykorzystywanie terenu. Aktualny plan rozszerzył bowiem możliwość wykorzystywania terenu o funkcje magazynowo-składowe oraz usługowe, w tym obiekty handlu o pow. sprzedaży poniżej 2000 m2, co w ocenie organu II instancji stanowi przesłankę do uznania, że nastąpił wzrost wartości tej nieruchomości. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego S. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa z powodu oparcia się jedynie na obliczonej przez rzeczoznawcę różnicy wartości nieruchomości sprzed uchwalenia planu i po tej dacie, bez poczynienia własnych ustaleń co do wzrostu wartości nieruchomości, który musi mieć charakter obiektywny. Zdaniem skarżącego, zmiana planu miejscowego nie jest faktyczną zmianą przeznaczenia terenu, a jedynie zabiegiem socjotechnicznym, polegającym na zmianie wyrazów na określenie jego przeznaczenia. Skarżący zaakcentował, że nie jest uzasadniony pogląd organu, iż nastąpiło rozszerzenie możliwości wykorzystania terenu, bowiem funkcje magazynowo-składowe oraz usługowe, w tym obiekty handlu poniżej 2000 m2 istniały na przedmiotowej nieruchomości od czasu jej zakupu od PP [...]. Jego zdaniem, nie ma też znaczenia fakt, czy działka była zabudowana. Czysto literalna zmiana przeznaczenia terenu w planie miejscowym nie może więc powodować wzrostu wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie nastąpiło zaś jedynie dookreślenie postanowień poprzedniego planu, a nie jego rozszerzenie, czy też zmiana. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, wskazując nadto na obligatoryjny charakter operatu szacunkowego jako środka dowodowego w postępowaniu o ustalenie opłaty jednorazowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Zdaniem sądu administracyjnego, trafnie w oparciu o należycie zebrany i rozważony materiał dowody organy administracji dopatrzyły się wzrostu wartości prawa użytkowania zbytego przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], obręb N. o pow. 1,7364 ha, wskutek uchwalenia planu miejscowego (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołanej przez organy obydwu instancji). Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi zaś różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przywołanym przez organ I instancji wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 (Dz. U. Nr 24, poz. 124), Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 37 ust. 1 tej ustawy z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP – w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem [...] r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 2 ustawy z 2003 r. Zatem w przypadku braku ciągłości obowiązywania planów miejscowych, co dotyczy niniejszej sprawy, dla ustalenia przesłanek do pobrania opłaty planistycznej niezbędne jest porównanie przeznaczenia nieruchomości wg planu uchwalonego przed dniem [...] r. oraz przeznaczenia nieruchomości wg planu obecnie obowiązującego, pod rządami którego nastąpiło zbycie nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego). Zdaniem sądu administracyjnego, trafnie organy administracji nie dopatrzyły się tożsamości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w świetle zapisów poprzednio obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r., który utracił moc z dniem [...] r. oraz planu miejscowego uchwalonego w dniu [...] r. (bliżej określonych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji). W dacie zbycia prawa użytkowania wieczystego działka nr [...] położona była na terenie o symbolu PU2 – tereny produkcyjno-usługowe. Natomiast w planie miejscowym, który obowiązywał do dnia [...] r., przedmiotowy teren oznaczony był symbolem 28P – tereny przemysłu. Istniejące zakłady przemysłowe do modernizacji i adaptacji. Zagospodarowanie terenu 28 P wspólnie z 21 P-KP oraz 113 P-ZP w dzielnicy R. (vide: wypis z planu miejscowego, dołączony do operatu szacunkowego z dnia [...] r. oraz na k. 12-13 akt adm.). Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie sposób przyjąć, aby chodziło jedynie o użycie innych słów na określenie takiego samego przeznaczenia terenu. Co do zasady, na terenach o symbolu 28P (tereny przemysłu), mogły być bowiem realizowane obiekty o funkcji usługowej, magazynowej bądź handlowej, ale jedynie jako towarzyszące istniejącym tam wówczas zakładom przemysłowym. Zapisy planu miejscowego jednoznacznie wykluczały na terenie o symbolu 28P możliwość realizacji samodzielnych obiektów usługowych, co wynika chociażby z faktu, że tereny ośrodków usługowych oznaczone były symbolem UC, co potwierdza wyrys i wypis z planu miejscowego z [...] r. Natomiast uchwalony w [...] r. plan miejscowy dla terenu o symbolu PU2, umożliwia wybór formy zagospodarowania terenu, a więc przewiduje rozszerzenie przeznaczenia i możliwości wykorzystania nieruchomości, na co trafnie wskazało Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji. Stąd też w dacie zbycia prawa użytkowania wieczystego działka nr [...] mogła być zagospodarowana np. wyłącznie na cele usługowe, w tym obiekty handlu o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 jako samodzielne inwestycje, co byłoby niedopuszczalne w okresie obowiązywania "starego" planu. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że przedmiotowa działka nr [...] powstała w wyniku podziału większej nieruchomości, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. (vide: pismo skarżącego z dnia 26 stycznia 2010 r. – k. 11 akt adm.). Skarżący mimo wezwania organu administracji nie wykazał jednak, aby na dzień wejścia w życie planu miejscowego, tj. w dniu [...] r. działka ta była zabudowana (wezwanie z dnia 14 stycznia 2010 r. – k. 9 akt). W treści aktu notarialnego z dnia [...] r. wynika zaś, że strony zgodnie podały, że grunt stanowiący działkę nr [...], jest niezabudowany (k. 1 akt adm.). Należy zatem przypuszczać, że przed podziałem w [...] r. na nieruchomości istniały obiekty Zakładu "[...]", lecz wydzielona działka nr [...] stanowiła grunt niezabudowany. Dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości miarodajny jest jednak jej stan z daty wejścia w życie planu miejscowego, a wartość z daty sprzedaży (§ 50 ust. 1 rozp. RM, powołanego przez organ I instancji). Tymczasem w świetle operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego K. U. z dnia [...] r., w obrocie rynkowym wyższe ceny osiągały nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym niż tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele przemysłowe, niezabudowane. Wniosek taki wypływa z analizy przez rzeczoznawcę 11 transakcji na rynku regionalnym, dotyczący działek o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym oraz 14 transakcji, które w planach miejscowych były przeznaczone na cele przemysłowe. Średnia cena za 1 m2 gruntu o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym na terenie S. wynosiła 44,21 zł, zaś w przypadku gruntu przemysłowego – 32,15 zł. Natomiast wartość 1 m2 gruntu dla przedmiotowej działki, określona w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, rzeczoznawca ustalił na kwotę 48 zł/m2. Taka też cena została przyjęta dla potrzeb wyceny wg faktycznego sposobu wykorzystania. O ile więc, w oparciu o operat szacunkowy został wykazany wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego, to zawyżono wartość zbytej działki dla faktycznego sposobu wykorzystania. Skoro był to poprzednio teren niezabudowany, dla którego w okresie braku planu miejscowego nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, to teren ten nie był wówczas faktycznie wykorzystywany na cele przemysłowe. Tymczasem w poprzednio sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...] r. rzeczoznawca określił wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego na kwotę 27 zł/m2. Niewątpliwie więc, organy administracji opierając się na operacie szacunkowym z dnia [...] r. dokonały wadliwej wykładni art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działając z korzyścią dla skarżącego, zawyżono bowiem wartość zbytej działki przy przyjęciu, że faktycznie grunt był wykorzystywany na cele przemysłowe. Taki sposób określenia wzrostu wartości nieruchomości byłby prawidłowy, gdyby chodziło o przypadek zmiany planu miejscowego, a w niniejszej sprawie brak jest ciągłości obowiązywania planów miejscowych. Stąd też, skoro przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego w [...] r., miarodajna była wartość gruntu niezabudowanego a nie – gruntu o przeznaczeniu przemysłowym. Jednakże naruszenie prawa materialnego nie miało charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stąd też brak podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego na niekorzyść skarżącego z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, wyjaśnić przyjdzie, że szacowanie nieruchomości wymaga opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nadto, w świetle art. 154 ust. 1 u.g.n., to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że organ administracji nie jest władny dokonać określenia wartości nieruchomości we własnym zakresie. Do jego powinności należy jedynie ocena prawidłowości wyceny przy uwzględnieniu wymogów prawa, co w niniejszej sprawie uczynił organ I instancji w motywach decyzji. Zatem wbrew poglądowi skargi, organy obydwu instancji opierając się na wycenie rzeczoznawcy majątkowego wykazały wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego, zaś brak było podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zbyta działka nr [...], miała tożsame przeznaczenie w planie miejscowym, który utracił moc z dniem [...] r. W szczególności, nie sposób twierdzić, że doszło jedynie do zmiany wyrazów, bowiem jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, nastąpiło istotne rozszerzenie możliwości zagospodarowania terenu, który pod rządami planu z [...] r. nie mógł być wykorzystywany na cele usługowe, o ile funkcja taka nie towarzyszyła funkcji przemysłowej. Przed wejściem w życie planu miejscowego z [...] r. skarżący zbywając prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], nie uzyskałby ceny, jaką w obrocie rynkowym osiągają nieruchomości o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym. Istotna jest też kwestia, że zbyta działka nie była zabudowana w dacie wejścia w życie planu miejscowego i dla tego terenu nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Przesądza to bowiem kwestię, że działka ta po utracie mocy obowiązującej planu z [...] r., nie była faktycznie wykorzystywana na cele przemysłowe, bo nie była w ogóle użytkowana, zaś stan w ewidencji gruntów nie był miarodajny i prawdopodobnie był wynikiem nieuwzględnienia podziału nieruchomości, której skarżący nabył jedynie część, co wynika z treści skargi. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa, bowiem organy administracji wykazały obiektywny wzrost wartości zbytej działki w wyniku uchwalenia dla tego terenu planu miejscowego. Skoro zbycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego i w tym też okresie wszczęto niniejsze postępowanie administracyjne, spełnione zostały zatem materialnoprawne przesłanki do pobrania jednorazowej opłaty w wysokości 20 % wzrostu wartości nieruchomości. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW