II SA/Gl 1241/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku A. G. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie gospodarstwa rolnego, tj. domu gospodarza wraz z pasieką i 2 domkami dla letników oraz odtworzenia zbiornika wodnego na działkach nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb K., położonych w B. przy ul. [...]. Jednakże wskutek odwołania A. G., decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...], uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejna decyzja odmowna Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. została uchylona przez SKO w B. na mocy decyzji z dnia [...] r. nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Po trzecim rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta B., ponownie orzeczono o odmowie uwzględnienia wniosku. Jako podstawę prawną decyzji powołano przepisy art. 4 ust. 2, art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dla objętej wnioskiem nieruchomości obowiązują ograniczenia z uwagi na objęcie jej części (oprócz działek [...],[...] i zachodniej części działki [...]), uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G." w B. i wprowadzenia zakazów właściwych dla tego obszaru. W związku z wątpliwościami co do przebiegu granic tegoż zespołu, organ I instancji oparł się na opracowaniu dr hab. Z. W. (jednego z autorów projektu zespołu), stanowiącym uszczegółowienie przebiegu półn.-zach. granicy tego zespołu. W tym stanie rzeczy organ administracji dopatrzył się sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa miejscowego. W odwołaniu od decyzji A. G. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie wbrew wynikom poprzednich oględzin w terenie, że objęty wnioskiem obszar leży w granicach obszaru przyrodniczo-krajobrazowego "G." oraz oparcie się na prywatnym dokumencie geobotanika Z. W., który nie jest biegłym uprawnionym do wytyczenia granic tego zespołu, których nie ustalono w samej uchwale w sprawie jego utworzenia, a przy tym strony nie uczestniczyły w czynnościach ustalenia przebiegu granic. Nadto, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 952/08, odwołująca się zarzuciła, że zamierzenie inwestycyjne nie narusza zakazów wynikających z uchwały o utworzeniu ZPK, jako że zakaz uszkodzenia lub przekształcenia obszaru oraz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu, nie może być utożsamiany z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. W konsekwencji, jej zdaniem, decyzja odmowa narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie bez podstawy prawnej prawa własności. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania. Utrzymując w mocy decyzję odmowną, Kolegium uznało, że dr hab. Z. W. legitymuje się wiedzą fachową, wymaganą do pełnienia funkcji biegłego w świetle art. 84 kpa, a sporządzone przez niego opracowanie należy uznać za wiarygodny dowód w sprawie granic zespołu "G.". Na tej podstawie należało przyjąć, że większość działek inwestora położona jest na obszarze chronionym, na którym obowiązują ograniczenia w związku z uchwałą nr [...] r. Zdaniem Kolegium, z mocy § 3 pkt 3 tejże uchwały, na spornym obszarze zabrania się bowiem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Wyjątek dotyczy jedynie prac związanych z budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, co oznacza zakaz realizacji obiektów o innym charakterze. Nadto, w świetle § 7 pkt 7 uchwały, obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, a przedsięwzięcie polega na realizacji obiektów kubaturowych o funkcji mieszkalno-gospodarczej na terenie o charakterze rolniczym i leśnym. Kolegium stwierdziło przy tym, że odwołująca się miała możliwość zapoznania się z opracowaniem Z. W., jak i projektem decyzji odmownej (zawiadomienia z dnia 5 maja 2010 r. i 25 czerwca 2010 r.). W konsekwencji, podzielono ustalenia faktyczne i pogląd organu I instancji o niespełnieniu wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do sądu administracyjnego A. G. domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania z przyczyn wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że z naruszeniem art. 79 § 2 kpa i art. 10 § 1 kpa, nie doręczono jej opinii biegłego Z. W. i nie przedstawiono dowodu, że jest on współautorem projektu uchwały o utworzeniu ZPK "G.". Skarżąca zaakcentowała, że w świetle wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 169/09, brak podstaw do przyjęcia, aby zamierzenie inwestycyjne naruszało którykolwiek z zakazów, wprowadzonych uchwałą o utworzeniu ZPK. W odpowiedzi na skargę Kolegium postulowało o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w zaskarżonej decyzji. W kolejnym piśmie procesowym skarżąca powołała się na fakt wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały o utworzeniu ZPK "G." na mocy wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/GL 1094/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi. Z mocy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołanej przez organy obydwu instancji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, wymienionych w pkt 1-5 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie jest sporny fakt, że na terenie, objętym wnioskiem o ustalenie warunków dla budowy gospodarstwa rolnego, tj. domu gospodarza wraz z pasieką i 2 domkami dla letników oraz odtworzenie zbiornika wodnego, jak wnioskodawczyni określiła sporną inwestycję, w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał plan miejscowy. Przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku było stwierdzenie niespełnienia warunku z pkt 5 powołanego przepisu, a mianowicie niezgodność z przepisami odrębnymi, tj. aktem prawa miejscowego o utworzeniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G.". W szczególności zaś sporne jest, czy uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...], wprowadzała zakaz zabudowy i jakiego terenu działek inwestora dotyczyły jej postanowienia z uwagi na brak załącznika graficznego i opisowe określenie granic tego zespołu, przy czym uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy wyroku tut. Sądu z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/GL 1094/10. Zdaniem składu orzekającego, stwierdzenie nieważności tejże uchwały nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy, jako że wyrok ten zapadł już po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., a przy tym jest on nieprawomocny i nie orzeczono o niewykonalności uchwały. Tymczasem sądowa kontrola decyzji sprawowana jest wg stanu prawnego i faktycznego, obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji. Co więcej, dla rozstrzygnięcia sprawy nieistotne są kwestie, będące przedmiotem sporu pomiędzy stronami, jako że nawet przy przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej w B. nie wprowadzała zakazu zabudowy na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. Jak bowiem prawidłowo ustalił organ odwoławczy, sporne zamierzenie inwestycji zostało przewidziane do realizacji na terenie o charakterze rolniczym i leśnym. O ile ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), w świetle art. 5b – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r. (Dz. U. Nr 237, poz. 1657 ze zm.), nie ma zastosowania do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast, to wprowadzone w niej ograniczenia dotyczą gruntów leśnych. Z mocy art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 5 tej ustawy, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nawet nie stanowiących własności Skarbu Państwa, jako wymagające zgody marszałka województwa, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że art. 7 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie w decyzji o warunkach zabudowy. Z woli ustawodawcy radom gminy pozostawione zostały uprawnienia do "ostatecznego" decydowania o przeznaczeniu na inne cele gruntów leśnych. Wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może prowadzić do naruszenia powyższych zasad. Próba odmiennej wykładni tego przepisu, kładącej akcent na aspekty własnościowe nosiłaby znamiona prawotwórcze, co w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił przy tym, że złagodzenie skutków utraty mocy przez "stare" plany, dotyczy przypadku, gdy teren w poprzednio obowiązującym planie przeznaczony był na cele nieleśne. Powyższa uchwała NSA ma zaś walor wiążący dla składu orzekającego w niniejszej sprawie. Tymczasem jak wynika z rejestru gruntów (k. 31 akt adm.) części działek nr [...] o pow. 0.0551 ha i nr [...] o pow. 0.1610 ha, stanowią las (oznaczone są w ewidencji gruntów symbolem LSV). Taki stan rzeczy potwierdza także dołączona do wniosku kserokopia aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A. nr [...], mocą którego skarżąca nabyła przedmiotowe działki (k. 7 akt adm.). Niewątpliwie część tych działek, przylegających do siebie, co dokumentuje załącznik do decyzji organu I instancji, stanowi zatem las. Z kolei w poprzednio obowiązującym na tym terenie ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] z dnia [...] r., Dz. Urzęd. Woj. B. nr [...] z dnia [...] r.), który utracił moc z dniem [...] r. działki objęte wnioskiem, położone były na terenie o symbolu EII51, R, RZ, Z – tereny upraw rolnych i zieleni oraz w jednostce EII9ZE, RZ – tereny zieleni zwartej wzdłuż potoku w systemie zieleni ekologicznej, wyklucza się jakąkolwiek zabudowę (vide: decyzja organu I instancji k. 35 akt adm.). Zatem część terenu objętego wnioskiem, a mianowicie części działek nr [...] o pow. 0.0551 ha i nr [...] o pow. 0.1610 ha, stanowią grunty leśne, przy czym teren ten nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zatem niezależnie od faktu, czy zakaz zabudowy tych działek wynikał z aktu prawa miejscowego, na co wskazały organy obydwu instancji, w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Już z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku, jako że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie narusza prawa. Grunty leśne, nawet jeżeli stanowią własność prywatną, mogą być przeznaczone na cele zabudowy wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego terenu. Nadto, prawidłowo organy administracji uznały, że nie są uprawnione do modyfikacji wniosku poprzez ustalenie warunków zabudowy tylko dla części terenu, objętego wnioskiem i wydanie decyzji odmownej dla pozostałego terenu. Na tym etapie postępowania nie następuje bowiem wskazanie lokalizacji zabudowy w konkretnym miejscu. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro zatem skarżąca jako inwestor objęła wnioskiem teren działek, stanowiących grunty leśne, to brak było przesłanek do wydania decyzji pozytywnej. Zresztą, jak wynika z treści decyzji organu I instancji, w odrębnym postępowaniu ustalono warunki zabudowy dla terenu stanowiącego działki nr [...],[...] i zachodnią część działki nr [...], który to teren w świetle ustaleń organów obydwu instancji nie jest objęty uchwałą w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "G." (decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]). Taki stan rzeczy dowodzi zamiaru realizacji zabudowy na terenie, stanowiącym grunty leśne. Niewątpliwie też takie działania muszą być uznane za niszczenie obszaru, co stanowi naruszenie zakazu z pkt 1 przywołanej uchwały, a przy tym nie jest sporne, że te tereny, usytuowane wzdłuż potoku, objęte były zespołem przyrodniczo-krajobrazowym. W tej zaś sytuacji zarzuty skargi należy uznać za nieistotne, jako że nawet ich podzielenie przez sąd administracyjny nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi. Jednakże stwierdzić przyjdzie, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy jako forma ochrony przyrody z art. 6 pkt 9 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy. Taki też pogląd wyrażono w przywołanym przez skarżącą wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 169/09. Stanowisko w tym względzie należy podzielić, jako że ustawodawca jednoznacznie przewidział, że jedynie w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych (art. 15 ust. 1 ustawy). Tego rodzaju zakaz nie może być wprowadzony w przypadku zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, bowiem ustawa go nie przewiduje (art. 45 ust. 1 ustawy). Niewątpliwie jednak wykluczyć należy wycinkę drzew lub terenów zieleni na terenie zespołu. Jednakże wbrew zarzutom skargi, brak podstaw do negowania rzetelności i wiarygodności opracowania Z. W., stanowiącego uszczegółowienie przebiegu płn.-zach. granicy tego zespołu na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (k. 119 do 123 akt adm.). Fakt, że autor tego opracowania był równocześnie współautorem projektu zespołu, potwierdza dokumentacja z 2003 r. (k. 56 akt adm.). Z dokumentacji projektu tego zespołu wynika zaś wprost, iż działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] – części, stanowiące poprzednio własność M. C., wchodziły w skład projektowanego zespołu (k. 48 akt adm.). Procedura administracyjna nie przewiduje też wymogu doręczania stronom z urzędu opinii biegłych, a skarżąca miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy (vide: zawiadomienie z dnia 25 czerwca 2010 r. – k. 130 akt adm.). Zatem w niniejszej sprawie nie naruszono wymogów z art. 79 § 2 i art. 10 § 1 kpa. W konsekwencji, skarga nie mogła odnieść skutku, jako że w świetle wypisów z ewidencji gruntów i aktu notarialnego z dnia [...] r., część terenu objętego wnioskiem, a mianowicie części działek nr [...] i [...], stanowią grunty leśne, co wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy z mocy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że skoro nie jest sporne, że działki te wchodzą w skład zespołu "G.", utworzonego w drodze aktu prawa miejscowego, który funkcjonował w obrocie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, usunięcie drzew i zieleni z tego terenu narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Skoro zaś nie jest możliwa z urzędu modyfikacja żądania inwestora w zakresie granic terenu, objętego wnioskiem, nie było dopuszczalne wydanie decyzji pozytywnej jedynie dla pozostałych działek. Zatem zasadnie organy administracji orzekły o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji – na terenie objętym wnioskiem skarżącej. Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW