VII SA/Wa 719/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej kpa. po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych, stwierdził nieważność obu decyzji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zarówno decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] jak i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] zapadły z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 107 § 1 kpa. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] wydana w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wskazuje określonych czynności, które mają być wykonane w celu doprowadzenia rozbudowanego budynku mieszkalnego, położonego w P. przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem. Za rażąco sprzeczne z dyspozycją art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ uznał zawarte w sentencji decyzji sformułowanie, iż nakłada się na inwestora cyt. "...obowiązek wykonania niezbędnych robót w celu doprowadzenia rozbudowanego budynku mieszkalnego, położonego w P. przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi obowiązującymi w budownictwie". Organ podniósł, że powołany przepis Prawa budowlanego wymaga nakazania wykonania ściśle określonych robót budowlanych. Zdaniem organu obowiązek wynikający z kontrolowanej decyzja powinien być określony precyzyjnie bez niedomówień i różnej interpretacji, a także nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu. Kwalifikowana wada prawna, którą dotknięta jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie została usunięta w postępowaniu odwoławczym gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z tego względu należało stwierdzić również nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko oraz argumenty zawarte w decyzji z dnia [...]. Odnosząc się do zarzutu skarżącej iż badane w trybie nadzorczym decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zapadły wprawdzie z naruszeniem art. 107 § 1 Kpa, jednak naruszenie to nie ma charakteru rażącego, gdyż zdaniem skarżącej pomimo, iż w sentencjach tychże decyzji nie wskazano jakie określone czynności winny być wykonane celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to obowiązki te wskazane są w uzasadnieniach tychże rozstrzygnięć, organ wskazał, iż również w uzasadnieniach obu decyzji nie wskazano określonych czynności, które należy podjąć w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzestając jedynie na opisie stwierdzonych nieprawidłowości. W kwestii zarzutu dotyczącego niemożności stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o celowości umorzenia wszczętego z urzędu postępowania nieważnościowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewłaściwe przyjęcie, że wydanie decyzji odnośnie której stwierdzono nieważność i decyzji ją poprzedzającej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Wskazała, że jako bezpośredni sąsiad nieruchomości będącej własnością inwestora – B. C. ma interes we wniesieniu skargi, gdyż istniejące wbrew projektowi okna są zwrócone na jej posesję, a tymczasem winny być to otwory z nieprzezroczystymi luksferami. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych którym służy domniemanie legalności, a które dotknięte są najcięższymi wadami materialnoprawnymi, powodującymi nieważność decyzji od samego początku z mocy art. 156 § 1 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja ( wyrok NSA z dnia 31.10.2008 r, II OSK 1306/07, wyrok NSA z dnia 17.07.2008 r, II OSK 888/07, wyrok NSA z dnia 30.11.1999 r, V S.A. 876/99, Lex nr 50137, wyrok NSA z dnia 15.02.1999 r, II S.A. 1288/98, Lex nr 41908, wyrok NSA z dnia 04.03.1999 r, II SA 1918/98, Lex nr 46256, wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r, II S.A. 737/84 oraz Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r, III ARN 22/95 ). W świetle powołanych wyżej wyroków stwierdzić należy, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, które może mieć miejsce tylko wyjątkowo wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny skutków społeczno –ekonomicznych, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rażące naruszenie prawa upatruje w wadliwie sformułowanej sentencji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nakazującej inwestorowi wykonanie niezbędnych robót w celu doprowadzenia rozbudowanego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi obowiązującymi w budownictwie. Zgodzić należy się z organem nadzorczym, iż przepis art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiący podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji wymaga nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wprawdzie Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie określił dokładnie jakie niezbędne roboty budowlane powinien wykonać inwestor jednak wskazał, iż mają doprowadzić rozbudowany budynek do stanu zgodnego z zatwierdzoną dokumentacją techniczną i pozwoleniem na budowę. W postępowaniu nadzorczym organ nie może ograniczać się do zbadania sentencji decyzji lecz musi mieć na uwadze również jej uzasadnienie i dopiero wówczas ocenić czy wadliwie sformułowana sentencja narusza przepis w stopniu rażącym pozwalającym na wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, iż organ rozpoznając decyzję pod kątem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do kontroli jednej przesłanki tj. do rażącego naruszenia prawa. Kontrola decyzji nie może zatem ograniczać się tylko do przesłanki rażącego naruszenia prawa lecz organ powinien skontrolować decyzję w świetle wszystkich przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien poddać kontroli zarówno sentencję decyzji jak i jej uzasadnienie oraz dokonać oceny decyzji w świetle wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. biorąc pod uwagę również skutki społeczno–ekonomiczne wywołane kontrolowaną decyzją. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.