II OSK 2226/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 690/11 w sprawie ze skargi K. K. i R. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu 1) uchyla punkt II zaskarżonego wyroku i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K. i R. K. solidarnie kwotę 2550 (dwa tysiące pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 690/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. K. i R. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wymierzenia kary ponad kwotę 50 000 zł; w pkt II orzekł o oddaleniu skargi w pozostałej części, a w pkt IV zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K. i R. K. kwotę 1 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 21 października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie na wniosek K. i R. K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części usługowej i mieszkalnej w budynku położonym na terenie działek nr ew. [...] w miejscowości W., gm. N. W dniu 3 listopada 2010 r. przedstawiciele PINB w Pruszkowie przeprowadzili kontrolę obowiązkową na podstawie art. 59a Prawa budowlanego i stwierdzili, że inwestor przystąpił do użytkowania zarówno części usługowej, jak i mieszkalnej obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie, na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestorów karę w wysokości 122 500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części usługowej i mieszkalnej w ww. budynku. K. i R. K. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie. W piśmie z dnia 16 grudnia 2010 r. stanowiącym uzupełnienie zażalenia inwestorzy wskazali, "że na część budynku przeznaczonego – według projektu budowlanego zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]-09-2007 – na warsztat, zostało już wydane pozwolenie na użytkowanie w dniu 31-10-1995 r." Po rozpatrzeniu zażalenia, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 i art. 59f Prawa budowlanego wymierzył K. i R. K. karę w wysokości 60 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części magazynowej i mieszkalnej ww. budynku. W ocenie organu odwoławczego powiatowy organ nadzoru budowlanego dokonał prawidłowej interpretacji stanu faktycznego podczas czynności kontrolnych i orzeczenie kary było zasadne, jednakże nieprawidłowo ustalono jej zakres i wysokość. MWINB wskazał, że PINB w Pruszkowie nałożył na inwestorów karę z tytułu użytkowania części mieszkalnej (kategoria I) oraz części usługowej (do której zaliczył warsztat i magazyn) z określeniem kategorii obiektu XVII, jednak przy piśmie z dnia 16 grudnia 2010 r. K. i R. K. przedłożyli inwentaryzację architektoniczno-budowlaną budynku magazynowego zlokalizowanego na działce nr [...] na terenie gm. N. we wsi W. z dnia 16 października 1995 r. W dokumencie tym zawarto informację Urzędu Gminy w Nadarzynie o pozwoleniu z dnia [...] października 1995 r. nr [...]na czasowe użytkowanie magazynu płodów rolnych. MWINB wskazał, że w związku z tym na część budynku przeznaczonego (według projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września2007 r.) na warsztat zostało już wydane pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] października 1995 r. W związku z tym budynek warsztatowy przeznaczony na pomieszczenie obsługujące wytwarzanie i handel materiałami budowlanymi oraz stalowymi (część usługowa) nie może być objęty karą. Zdaniem organu odwoławczego, przy obliczaniu przedmiotowej kary należy wziąć pod uwagę część mieszkalną (kategoria I) i magazynową (kategoria XVIII) przedmiotowego obiektu. W związku z powyższym MWINB wymierzył inwestorom karę w wysokości 60 000 zł (przy czym karę za część mieszkalną przedmiotowego obiektu wyliczył na kwotę 10 000 zł, a za część magazynową – 50 000 zł). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. wnieśli K. K. i R. K. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 690/11, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wymierzenia kary ponad kwotę 50 000 zł, a w pozostałej części oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej wymierzenia kary ponad kwotę 50 000 zł (za użytkowanie części mieszkalnej) wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie rozstrzygnięcia w każdym wypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie części magazynowej budynku nie narusza prawa. Jak wynika z akt sprawy, a zwłaszcza z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do protokołu kontroli z dnia 3 listopada 2010 r. w hali magazynowej na regałach składowane były w dniu kontroli materiały budowlane. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że doszło do użytkowania hali przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie mogą zostać uwzględnione zarzuty skargi dotyczące tej części nałożonej kary. Doświadczenie życiowe wskazuje bowiem, że gdyby rzeczywiście skarżący jedynie chowali towar przed opadami atmosferycznymi, jak twierdzą w skardze, towar ten zostałby ustawiony na podłodze magazynu, nie zaś rozłożony na regałach. Przechowywanie towarów w hali magazynowej jest oczywistym użytkowaniem obiektu i to zgodnie z jego przeznaczeniem. Zdaniem Sądu uzasadnione są natomiast zarzuty skargi odnoszące się do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie części mieszkalnej budynku. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym materiał zdjęciowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że rzeczywiście doszło do użytkowania tej części budynku. Tymczasem przed nałożeniem grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest bezsporne i dokładne ustalenie, czy i w jaki sposób oraz w jakim zakresie inwestor lub osoby przez niego upoważnione korzystają z danego obiektu budowlanego. Niezbędne jest też wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia nakładającego karę pieniężną, na czym organ opiera swoje ustalenie, że przystąpiono do użytkowania, konieczne jest wskazanie, jakie okoliczności pozwalają na uznanie, że obiekt jest użytkowany. Tego w niniejszej sprawie – odnośnie nałożenia kary za nielegalne użytkowanie części mieszkalnej – zabrakło. Wbrew twierdzeniom organu materiał zdjęciowy odnoszący się do części mieszkalnej budynku (zdjęcia klatki schodowej i elewacji frontowej budynku) nie wystarcza do przyjęcia, że przystąpiono do jej użytkowania, brak jest również innych dowodów, które pozwoliłyby na przyjęcie takiego ustalenia. Kara za nielegalne użytkowanie części mieszkalnej została więc na K. i R. K. nałożona bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli K. K. i R. K. zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1 w części dotyczącej wymierzenia kary w kwocie 50 000 zł oraz w zakresie pkt 2 w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 oraz art. 59f Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestor przystąpił do użytkowania powierzchni usługowej, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie zmierzające do utrzymania kary za samowolne przystąpienie do użytkowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnianie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.; 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowień organów administracji obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono jednoznacznie, na jakiej podstawie uznano, iż skarżący przystąpili do użytkowania powierzchni magazynowej, co skutkowało nieależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach obu postanowień okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie obowiązków skarżących zapłaty kary za samowolne przystąpienie do użytkowania; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy wskazujące na naruszenie szeregu przepisów postępowania zamieszczonych w pkt 2 skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zastrzec, że zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. stał się prawomocny w części dotyczącej uchylenia zaskarżonego postanowienia wymierzającego karę 10 000 zł za nielegalne użytkowanie części mieszkalnej obiektu budowlanego, ponieważ wniesiona skarga kasacyjna nie obejmuje tej części wyroku. Wniesiona skarga kasacyjna dotyczy tej części zaskarżonego wyroku (pkt I i II), w której Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, co obejmuje zaskarżone postanowienie w części wymierzającej karę w kwocie 50 000 zł za nielegalne użytkowanie części magazynowej obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (art. 113 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie trudno uznać aby zostały spełnione powyższe warunki, skoro ma miejsce szereg wątpliwości związanych z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, 8, 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jak podnosi się w skardze kasacyjnej (pkt 2.2.). Po pierwsze należy zauważyć, że ustaleń stanu faktycznego dla wszczęcia postępowania w sprawie przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego), dokonano w trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 3 listopada 2010 r. (patrz protokół k. 41). Inne są wymogi kontroli przeprowadzanej na podstawie art. 59a w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego a inne dla wykazania, że mają miejsce okoliczności, o których mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Załączone do protokołu zdjęcia nie wyjaśniają też licznych wątpliwości związanych ze sprawą. Należy więc zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bowiem zgromadzony materiał dowodowy i ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie dawały podstaw aby w tym stanie jej wyjaśnienia (braku wyjaśnienia) przyjąć, że inwestorzy przystąpili do nielegalnego użytkowania powierzchni (pomieszczeń) magazynowej, przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Sąd pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonego wyroku powinien dokładnie wyjaśnić następujące okoliczności, tym samym dokonać rewizji stanu faktycznego sprawy, w oparciu o który zostało wydane zaskarżone postanowienie. Jak wynika z akt sprawy inwestorzy złożyli dwa wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jeden wniosek z dnia 24 września 2010 r. (k. 27) drugi z dnia 14 października 2010 r. (k. 35), przy czym dane dotyczące powierzchni, kubatury, ilości izb i ilości kondygnacji zawarte w obu wnioskach są różne i nie wiadomo, jak to się ma do danych zamieszczonych na stronie 7 i 8 projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 26 września 2007 r. Projekt budowlany wyodrębnia część mieszkalną, socjalną, biurową, warsztatową i magazynową, Na stronie 7 zatwierdzonego projektu są wymienione 24 pomieszczenia w tym trzy hale magazynowe. Protokół kontroli z dnia 3 listopada 2010 r., ani załączone zdjęcia i zaskarżone postanowienie nie uwzględniają powyższych danych z projektu budowlanego. Potwierdza to tezę, że sprawa z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, została wszczęta (z urzędu) niejako przy okazji innej sprawy – przeprowadzanej obowiązkowej kontroli na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, co było przyczyną niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu (art. 7 k.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien też zwrócić uwagę na to, co podnieśli w uzupełnieniu zażalenia inwestorzy, że na część budynku przeznaczoną na warsztat w pozwoleniu na budowę z dnia 26 września 2007 r., zostało już wydane pozwolenie na użytkowanie w dniu 31 października 1995 r. i co uwzględnił organ w zaskarżonym postanowieniu. Wszystkich tych okoliczności budzących wątpliwości nie wyjaśnił również Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z powyższym nie wiadomo w stosunku do jakiej części obiektu budowlanego, wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 26 września 2007 r., przystępując do użytkowania naruszono przepis art. 54 i 55 Prawa budowlanego (art. 57 ust. 7), co uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku, a tym samym kontrolę zasadności i wysokości wymierzonej kary za nielegalne użytkowanie powierzchni magazynowej. W przypadku niemożności wyjaśnienia powyżej omówionych wątpliwości, Sąd pierwszej instancji powinien uchylić zaskarżone postanowienie w pozostałej części dotyczącej wymierzenia kary w wysokości 50 000 zł za nielegalne użytkowanie powierzchni magazynowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 orzekł, jak w sentencji.