I OSK 1875/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Robotniczego Klubu Sportowego "[...]" w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2309/10 w sprawie ze skargi Robotniczego Klubu Sportowego "[...]" w C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2309/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Robotniczego Klubu Sportowego "[...]" w C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tegoż Ministra z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Decyzjami tymi, po rozpatrzeniu wniosku Robotniczego Klubu Sportowego "[...]", Minister stwierdził, że decyzja Wojewody Częstochowskiego z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] uwłaszczająca Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Turystyczne "[...]" w C. działką nr [...], położoną w C. przy ul. P., została wydana z naruszeniem prawa. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 września 2001 r. I SA 2542/99, uchylił decyzję organu nadzoru odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z powodu braku przymiotu strony wnioskującego Klubu Sportowego. Naczelny Sąd wskazał na interes prawny Klubu wynikający z decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] marca 1973 r., oddającej Klubowi działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste do 2072 r. Wskazane na wstępie decyzje Ministra Infrastruktury zostały wydane na skutek tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że jakkolwiek decyzja z 1973 r. o uwłaszczeniu Klubu Sportowego nie została wykonana, bowiem nie zawarto na jej podstawie odpowiedniej umowy, to jednak stanowiła przeszkodę do uwłaszczenia innego podmiotu nieruchomością nią objętą, a odpowiadającą działce nr [...], będącej przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem organu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 474 ze zm.), będący podstawą uwłaszczenia, nakazywał chronić interesy osób trzecich , a taki dla Klubu Sportowego wynikał z ww. decyzji z 1973 r., uwłaszczenie zatem Przedsiębiorstwa "[...]" dokonane decyzją z [...] grudnia 1993 r. powoduje, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzeniu nieważności decyzji uwłaszczeniowej stoi jednak na przeszkodzie to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, bowiem umową sprzedaży (akt notarialny) z dnia 2[...] grudnia 1994 r. Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Turystyczne "[...]" zbyło swoje prawo do działki nr [...] na rzecz "[...]" Sp. z o.o. w Warszawie, a następnie na mocy umowy darowizny (akt notarialny) z 10 listopada 1999 r. została zbyta na rzecz Akademii Polonijnej w C. – stwierdził Minister i orzekł o wydaniu decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa. Oddalając skargę Robotniczego Klubu Sportowego "[...]" w C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się z oceną organu, podkreślając, że decyzja uwłaszczeniowa rażąco naruszała art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednak wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd wyjaśnił, że nieodwracalne skutki prawne to takie, do cofnięcia których organ administracji nie ma kompetencji, nie może bowiem wszcząć żadnego postępowania administracyjnego w celu ich wyeliminowania, a taka sytuacja zachodzi w sprawie działki nr [...], wobec zawarcia umów cywilnoprawnych, przenoszących prawa do nieruchomości na rzecz innego podmiotu. Reprezentowany przez radcę prawnego, Robotniczy Klub Sportowy "[...]" w C. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie zmianę wyroku przez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury wydanych w obu instancjach i zarzucając naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – naruszenie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 P.p.s.a. przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd, że decyzja Wojewody Częstochowskiego z dnia [...] grudnia 1993 r. o uwłaszczeniu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Turystycznego "[...]" wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności, – naruszenie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji). W uzasadnieniu podkreślono, że nieodwracalność skutków może się odnosić wyłącznie do tych, które wywołała decyzja nieważna, a nie do zdarzeń wynikających z innych decyzji czy czynności cywilnoprawnych, a decyzja uwłaszczeniowa pozbawiła skarżącego służących mu praw do nieruchomości, a ten skutek nie jest nieodwracalny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały postawione w sposób całkowicie odpowiadający zasadom wynikającym z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." Przepis ten wymaga nie tylko wskazania konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego, ale również charakteru naruszenia. Przewiduje on dwie podstawy skargi kasacyjnej – naruszenie prawa materialnego (pkt 1) oraz naruszenie prawa procesowego (pkt 2), przy czym prawo materialne może być naruszone przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, zaś prawo procesowe w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej powołano art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a jako charakter naruszenia – istotny wpływ na wynik sprawy, co wskazuje, że zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego, zaś charakter naruszenie prawa procesowego. Jednak zarówno z uzasadnienia zarzutów podanego w samych podstawach skargi kasacyjnej, jak i z jej uzasadnienia wynika, iż chodzi w istocie o błędną ocenę przez Wojewódzki Sąd kwestii zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję uwłaszczeniową. Z tym zarzutem nie można się zgodzić. Artykuł 156 § 1 k.p.a. przewiduje przypadki kiedy decyzja administracyjna jest decyzją nieważną. Stwierdzenie przez organ nadzoru, że decyzja, poddana kontroli w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, jest dotknięta jedna z wad wymienionych w tym przepisie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, z zastrzeżeniem przewidzianym w art. 156 § 2 k.p.a. Wymienia on takie sytuacje, kiedy stwierdzenie nieważności decyzji jest niemożliwe, a wobec ich zaistnienia art. 158 § 2 k.p.a. przewiduje stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jedną z przyczyn, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wywołanie przez nieważną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. W niniejszej sprawie organy i Wojewódzki Sąd orzekły, że stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Częstochowskiego z dnia [...] grudnia 1993 r. o uwłaszczeniu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Turystycznego "[...]" w C. działką nr [...] przy ul. P. w C. stoją na przeszkodzie nieodwracalne skutki prawne, które ona wywołała. Skutkami tymi jest dalszy obrót prawny nieruchomością, dokonany aktami cywilnoprawnymi – umowami sprzedaży oraz darowizny, zawartymi w formie aktów notarialnych. Takiego stanu faktycznego ustalonego w sprawie, skarżący kasacyjnie Robotniczy Klub Sportowy "[...]" nie kwestionuje, a jedynie uważa, że nie są to nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W kwestii nieodwracalności skutków prawnych, o czym mówi art. 156 § 2 k.p.a. istnieje bogate orzecznictwo, doktryna, wydaje się zatem, że kwestia ta nie powinna budzić wątpliwości, co do jej rozumienia. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji nie może ich we własnym zakresie cofnąć, nie ma bowiem podstaw – brak kompetencji i podstawy prawnej – do wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego mógłby wyeliminować z obrotu prawnego akt prawny, będący wynikiem nieważnej decyzji. Inaczej mówiąc, nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, bowiem w jej wyniku zostały podjęte inne akty, ale których to skutków, tj. podjetych aktów prawnych aktów prawnych, organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego, zatem takiego, do którego wszczęcia i prowadzenia jest powołany. Taką przeszkodą jest np. dokonanie czynności cywilnoprawnych, a co do takich organ administracji nie może się wypowiadać, nie mówiąc już o tym, aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja zaistniała. Uzyskawszy prawo rzeczowe do nieruchomości nr [...] przy ul. P. w C., na mocy decyzji Wojewody Częstochowskiego z dnia [...] grudnia 1993r. Przedsiębiorstwo "[...]" przeniosło to prawo na rzecz podmiotu trzeciego, drogą przewidzianą przepisami dla ważności tego przeniesienia, czyli umową cywilnoprawną, dokonaną w formie aktu notarialnego. Aktu notarialnego organ administracji nie jest w stanie we własnym zakresie wyeliminować z obrotu prawnego, gdyż czynność cywilnoprawna jest poza zakresem działań organu administracji, a należy do kompetencji sądu powszechnego. Dopóki zatem akt taki pozostaje w obrocie prawnym stanowi on przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, z przyczyny wskazanej w art. 156 § 2 k.p.a., tj. nieodwracalności, na drodze administracyjnej, skutku prawnego. W skardze kasacyjnej podnosi się, że decyzja uwłaszczeniowa odebrała skarżącemu prawo do nieruchomości i to nie jest nieodwracalny skutek prawny. Zgodzić można się ze skarżącym Klubem, że mógłby to nie być nieodwracalny skutek, gdyby nie czynności prawne dokonane przez uwłaszczone Przedsiębiorstwo "[...]", tj. dalszy obrót nieruchomością. Obrót ten jest nieodwracalnym skutkiem prawnym, powodującym niemożliwość stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a tylko możliwość stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.