I SA/Wa 237/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na wykonanie następujących robót: przebudowa i remont elewacji budynku mieszkalno - usługowego na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w K. przy Al. [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił pozwolenia na wykonanie następujących robót: przebudowa i remont elewacji budynku mieszkalno - usługowego na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w K. przy [...]. Pismem z dnia 22 marca 2010 r. M. B. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia, wskazując, że wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie jest wpisem nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), a wpisem określonej koncepcji planistycznej. W związku z tym pomimo, iż przedmiot wpisu oznaczony jest przestrzennie, to nie można uznać, że nieruchomość będąca elementem tej przestrzeni jest wpisana do rejestru zabytków. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji i wskazał, że zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko istniejące relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, a także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków, determinujący ogólny wygląd i kształt układu urbanistycznego. Dlatego też, pomimo iż budynki znajdujące się na terenie takiego układu nie są objęte indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, przeprowadzanie przy nich jakichkolwiek prac konserwatorskich i restauratorskich, jak również robót budowlanych oraz podejmowanie przy nich działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany ich wyglądu, może zostać dokonane tylko po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego. Ingerencja w bryłę budynku, jego elewację i wygląd zewnętrzny, która nie jest zgodna z przyjętą praktyką konserwatorską, będzie bowiem wpływać ujemnie na całą historyczną substancję danego układu urbanistycznego, powodując trwały uszczerbek dla jego walorów zabytkowych. Na skutek wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że istotnie nie każdy budynek położony na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru stanowi zabytek, niemniej jednak kompetencje organu konserwatorskiego I instancji do wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie elewacji budynku mieszkalno – usługowego na terenie działki nr [...], wynikają z faktu zlokalizowania przedmiotowej nieruchomości na terenie historycznego układu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. B. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że fakt usytuowania budynku na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, nie czyni go automatycznie zabytkiem i nie powoduje, że znajduje się też w otoczeniu zabytku. W konsekwencji budynki tylko położone na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru, a nie będące zabytkami i nie znajdujące się w otoczeniu zabytku nie podlegają żadnej formie ochrony konserwatorskiej. Powyższe, zdaniem skarżącej, przesądza o braku kompetencji organu konserwatorskiego do zajmowania merytorycznego stanowiska w sprawie robót budowlanych. Tym samym decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. l.dz. [...] naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepisy art. 24 oraz art. 25 Kpa regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pracownika organu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., s. 137). Nie mogą być zatem powyższe zasady pomijane w procesie stosowania prawa. Podobnie jak nie jest właściwym przyjęcie ich zawężającej wykładni. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zgodnie z poglądami doktryny oraz przyjętą linią orzecznictwa, reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 Kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa. Istotą tej uchwały jest to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). Podkreślenia wymaga, że przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika wydającego decyzję w pierwszej instancji mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od odwołania różni się jedynie brakiem skutku dewolutywnego i suspensywnego. W piśmiennictwie wyrażano nadto pogląd, że odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań wyłącza jedynie zastosowanie art. 129 § 1, art. 132, 133 i 136 zdanie ostatnie oraz art. 139 § 2 i 3 K.p.a., inne natomiast przepisy dotyczące odwołań stosuje się wprost (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Warszawa 1996, obszerniej tym zagadnieniem zajął się Z. Kmieciak w artykule opublikowanym w Państwie i Prawie 3/2008 zatytułowanym "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w K.p.a."). Z. Kmieciak podkreślił, że prawo to znajduje ogólne umocowanie w art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa". Podniósł, że w tym wypadku liczy się więc cel zaskarżenia i sposób realizacji prawa do odwołania, a nie to, w obrębie jakiej struktury organizacyjnej administracji publicznej rozpatrywana jest dana sprawa. Uruchomienie postępowania w wyniku złożenia wniosku musi zatem zapewniać odwołującemu się (wnioskodawcy) niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia odwołania, standard ochrony jego interesów i uprawnień. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2009 roku II OPS 2/09 (ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 60) wskazano, że "... przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przychyla się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 961/08. W wyroku tym wskazano, że w sprawie, gdzie decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy została podpisana przez tę samą osobę, sądy administracyjne nie są związane (w rozumieniu art. 269 § 1 p.p.s.a.) uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. Zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, przyjmowanie innej wykładni niesie za sobą niebezpieczeństwo polegające na zacieraniu istniejącej różnicy między kontrolą instancyjną decyzji administracyjnej, a prawem strony do jej zaskarżenia. Tymczasem różnica ta jest ogromna, i co ważne, czytelna w odczuciu społecznym. Powtórne rozpoznanie sprawy przez inny organ jest zupełnie czymś innym, niż ponowne jej rozpatrzenie przez organ administracyjny, który zaskarżoną decyzję wydał. W przypadku kontroli instancyjnej nie istnieje poczucie kontroli własnej decyzji, natomiast występuje odpowiedzialność za tworzenie tzw. "linii orzeczniczej" dla podległych organów. Wszystko to powoduje, że kontrola ta ma stworzone instytucjonalne warunki bardziej obiektywnego rozstrzygania spraw, niż "autokontrola decyzji" inicjowana wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższa wykładnia w szczególności odnosi się do rozpoznawanej sprawy. W przedmiotowej sprawie bowiem, zarówno pierwszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., jak i decyzję wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisał działający z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego [...]. Nie uczynił tego sam piastun funkcji - czyli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu Ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję Ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 Kpa. W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą, upoważnioną przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez w/w Ministra postępowania drugo-instancyjnego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200 p.p.s.a.