II OSK 1987/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok /spr./ Protokolant Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 362/11 w sprawie ze skargi M.B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r., stwierdził, że postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej M.B. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r. uzgadniającego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na lokal handlowo-usługowy na terenie działki o nr 1, położonej w K. przy P. Postępowanie zostało wszczęte pismem M.B. z dnia 22 marca 2010 r., w którym wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia wskazując, że wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie jest wpisem nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a wpisem określonej koncepcji planistycznej. W związku z tym nie można uznać, że nieruchomość będąca elementem tej przestrzeni jest wpisana do rejestru zabytków. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności i wskazał, że zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie konserwatorskiej podlegają także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków, determinujący ogólny wygląd i kształt układu urbanistycznego. Dlatego też, pomimo iż budynki znajdujące się na terenie takiego układu nie są objęte indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, są objęte ochroną konserwatorską jako zasadniczy element tworzący historyczny układ urbanistyczny. W związku z tym projekty decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, które mają zostać wykonane przy takich budynkach, muszą zostać uzgodnione z organem konserwatorskim. Ingerencja w bryłę budynku, jego elewację i wygląd zewnętrzny, która nie jest zgodna z przyjętą praktyką konserwatorską, będzie bowiem wpływać ujemnie na całą historyczną substancję danego układu, powodując trwały uszczerbek dla jego walorów zabytkowych. Na skutek wniosku M.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że istotnie nie każdy budynek położony na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru stanowi zabytek, niemniej jednak kompetencje organu konserwatorskiego I instancji do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy wynikają ze zlokalizowania przedmiotowej nieruchomości na terenie historycznego układu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem 692/Wlkp/A, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.B., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że fakt usytuowania budynku na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków nie czyni go automatycznie zabytkiem, który podlega ochronie na podstawie art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powyższe, zdaniem skarżącej, przesądza o braku kompetencji organu konserwatorskiego do zajmowania merytorycznego stanowiska w trybie uzgodnienia w sprawie warunków zabudowy. Rozpoznając skargę WSA w Warszawie uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.. Naruszenie to polegało na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy art. 24 oraz art. 25 k.p.a. regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy Sąd I instancji przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09), gdzie stwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.. W ocenie Sądu I instancji istotą tej uchwały jest, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). WSA w Warszawie przychylił się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 961/08, gdzie wskazano, że w sprawie, gdzie decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy została podpisana przez tę samą osobę, sądy administracyjne nie są związane (w rozumieniu art. 269 § 1 P.p.s.a.) uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie zarówno pierwsze postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r., jak i postanowienie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisał działający z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Piotr Żuchowski. Nie uczynił tego sam piastun funkcji - czyli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Bezsporne jest zdaniem Sądu I instancji, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu Ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję Ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a.. W konsekwencji uznano, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z istotnym naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, domagając się jego uchylenia w całości z uwagi na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. poprzez wadliwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 89 pkt 1 oraz art. 90 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na przyjęciu, że z tych przepisów wynika, że Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, podlega wyłączeniu od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na fakt, że brał udział w wydaniu postanowienia w niższej instancji oraz naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu poglądów wewnętrznie sprzecznych. Skarżący kasacyjnie przytoczył wyrok NSA z 9 czerwca 2009 r,. sygn. akt OSK 961/08, gdzie uznano, że "w świetle postanowień zawartych w art. 89 pkt 1 i 90 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Generalny Konserwator Zabytków jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ze względu na wyodrębnienie organizacyjne i kompetencyjne. W szczególności do jego zadań należy wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (art. 90 ustawy z 23 lipca 2003 r.). Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, choć nie zostało wydane przez niego osobiście, to jednak zostało wydane przez osobę piastującą funkcję organu administracyjnego". W ocenie skarżącego kasacyjnie organu powyższe dowodzi, że sekretarz stanu pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków nie jest pracownikiem organu upoważnionym do działania w imieniu Ministra, tylko - w tej funkcji - samodzielnym organem administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.). Jak podkreślił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w skardze kasacyjnej, ustawowo określona w art. 89 pkt 1 i art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków struktura organu konserwatorskiego drugiej instancji nie daje Ministrowi możliwości upoważnienia do wymienionych w treści ustawy czynności pracownika ministerstwa, który nie sprawuje funkcji Generalnego Konserwatora Zabytków. Tym samym wyłączenie Podsekretarza Stanu pełniącego funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków byłoby równoznaczne z wyłączeniem organu, do którego nie stosuje się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok NSA z 22 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 699/99, LEX 46260). W przekonaniu skarżącego kasacyjnie wewnętrznie sprzeczne jest także uzasadnienie zaskarżonego wyroku, gdyż z jednej strony Sąd I instancji podziela wywody zawarte w wyroku NSA z 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 961/08, a z drugiej uznaje, że Generalny Konserwator Zabytków jest organem podlegającym wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. Na wstępie należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie sądy administracyjne nie są związane (w rozumieniu art. 269 § 1 P.p.s.a.) uchwałą składu 7 sędziów NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, ponieważ dotyczy ona innego stanu faktycznego (wyłączenie Głównego Geodety Kraju jako ministra w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), aczkolwiek argumenty z tego orzeczenia są istotne dla oceny legalności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Podkreślenia wymaga, że istotą przywołanej uchwały jest stanowisko, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydała osoba pełniąca funkcję takiego organu. Powyższe stanowisko należy uwzględnić przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. W świetle postanowień zawartych w art. 89 pkt 1 i 90 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Generalny Konserwator Zabytków jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ze względu na wyodrębnienie organizacyjne i kompetencyjne. W szczególności do jego zadań należy wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (art. 90 ustawy z 23 lipca 2003 r.). Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, choć nie zostało wydane przez niego osobiście, to jednak zostało wydane przez osobę piastującą funkcję organu administracyjnego. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego Piotr Żuchowski pełni bowiem funkcję Głównego Konserwatora Zabytków. Wyłączenie organu w osobie Głównego Konserwatora Zabytków prowadziłoby do braku organu mającego kompetencje do orzekania w drugiej instancji, nie jest zatem prawnie dopuszczalne. Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może bowiem pozbawić tego organu możliwości rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Na marginesie tych rozważań warto zauważyć, że wykładnia, którą przyjął Sąd I instancji niesie za sobą niebezpieczeństwo polegające na zacieraniu istniejącej różnicy między kontrolą instancyjną decyzji administracyjnej, a prawem strony do jej zaskarżenia. Tymczasem różnica ta jest ogromna, i co ważne, czytelna w odczuciu społecznym. Powtórne rozpoznanie sprawy przez inny organ jest zupełnie czymś innym, niż ponowne jej rozpatrzenie przez organ administracyjny, który zaskarżoną decyzję wydał. W przypadku kontroli instancyjnej nie istnieje poczucie kontroli własnej decyzji, natomiast występuje odpowiedzialność za tworzenie tzw. "linii orzeczniczej" dla podległych organów. Wszystko to powoduje, że kontrola ta ma stworzone instytucjonalne warunki bardziej obiektywnego rozstrzygania spraw niż "autokontrola decyzji" inicjowana wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym większej uwagi i baczniejszego spojrzenia ze strony sądu wymaga zatem kontrola legalności takiego rozstrzygnięcia zapadłego w trybie art. 127 § 3 k.p.a., co w toku ponownego rozpoznania sprawy uczyni Sąd I instancji. Niezasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji poglądów wewnętrznie sprzecznych. Przedmiotowe uzasadnienie nie jest wewnętrznie sprzeczne, zawiera jedynie rozumowanie prowadzące do odmiennej wykładni przepisu art. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., której Sąd II instancji nie podziela. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Podstawą odstąpienia od zasadzenia kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest przepis art. 207 § 2 P.p.s.a.. Ponownie rozpoznając skargę M.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie miał obowiązek odniesienia się do jej merytorycznych zarzutów.