II GSK 617/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1596/09 w sprawie ze skargi L. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wyrokiem z 11 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1596/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], orzekł o udzieleniu L. D. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lutego 2008 r. złożył adwokat S. C., reprezentujący L. D. wnosząc o rozważenie, czy przepis prawa materialnego art. 180 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami) ma zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i czy orzeczona kara nie jest rażąco surowa. W związku z tym wnioskiem Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] lutego 2008 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej: Komisja OZ) o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Komisja OZ ustaliła, że okoliczności sprawy wskazują, iż L. D. pośrednik w obrocie nieruchomościami nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 181 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez działanie sprzeczne z art. 180 ust. 2 tej ustawy. Wobec tego Komisja wniosła o zastosowanie wobec L. D. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku adwokata S. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. Przyjął, że w tej sprawie, na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2006 r. przez M. Inspektora Inspekcji Handlowej u przedsiębiorcy A. K., działania pośrednika w obrocie nieruchomościami L. D. oceniono w kontekście jego odpowiedzialności zawodowej wynikającej z zawarcia w dniu [...] sierpnia 2001 r. umowy franchisingu i złożonego oświadczenia o wykonywaniu czynności zawodowych przy pomocy A. K. Badaniu podlegał okres, w którym obowiązywała umowa franchisingu, tj. od dnia 1 września 2001 r. do dnia 1 września 2006 r. Organ uznał, że L. D. ani nie wykonywał żadnych czynności pośrednictwa w biurze nieruchomości w T., ani nie sprawował osobistego nadzoru, o którym mowa w oświadczeniu załączonym do umowy franchisingu nad działaniami A. K. Zawarcie tej umowy i oświadczenie złożonej do niej miało na celu stworzenie pozoru legalności działania przedsiębiorcy A. K. L. D. nie interesował się, w jaki sposób działalność z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami prowadzi A. K., w szczególności czy zawiera umowy pośrednictwa w formie pisemnej. Brak nadzoru spowodował liczne błędy i niedociągnięcia w usługach świadczonych przez A. K., który nie zawierał umów pośrednictwa w formie pisemnej, co stanowi rażące naruszenie art. 180 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i odpowiedzialność zawodową ponosi pośrednik L. D. W związku z powyższym organ stwierdził, że pośrednik L. D. naruszył art. 181 ust. 1 w związku z art. 180 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej. Rozpoznając skargę L. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga została uwzględniona, choć z innych przyczyn niż w niej wskazanych, ponieważ zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd obowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Sąd I instancji uznał za nieważną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 195 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 127 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W rozwinięciu powyższego stwierdzenia Sąd wskazał, że obrońca ustanowiony do udziału w postępowaniu wyjaśniającym (art. 195 ust. 2 ustawy), uprawniony był wyłącznie do działania przed Komisją OZ a jego ustanowienie nie było jednoznaczne z ustanowieniem pełnomocnika do reprezentowania strony przed Ministrem Infrastruktury wydającym zaskarżoną decyzję w oparciu o ustalenia i wnioski Komisji OZ. Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie przed Komisją OZ nie ma charakteru postępowania wyjaśniającego, ponieważ Komisja OZ nie jest organem administracji publicznej. Sąd wskazał, iż z treści udzielonego pełnomocnictwa z dnia 12 kwietnia 2007 r., jednoznacznie wynika, że L. D. wyznaczył zakres udzielonego pełnomocnictwa tylko do występowania S. C. jako obrońcy w postępowaniu wyjaśniającym przed Komisją OZ, co zdaniem Sądu I instancji jest zgodne z treścią art. 195 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zaznaczył, iż ze składanych w postępowaniu pism wynika, iż tak też swoją rolę w tej sprawie rozumiał adwokat S. C., Tym samym Sąd I instancji uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez osobę nieuprawnioną, tj. obrońcę, który nie był pełnomocnikiem strony w rozumieniu przepisów art. 32 i 33 k.p.a., a udzielone wcześniej pełnomocnictwo miało ograniczony zakres do działania przed Komisją OZ a nie do całego postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej. W tej sytuacji Sąd I instancji przyjął, że złożony przez adwokata S. C. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wszczynał postępowania w tym zakresie i wobec tego decyzja organu z dnia [...] lipca 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem w sprawie nie był złożony przez stronę lub umocowanego przez nią pełnomocnika wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a działania organu administracji z urzędu w tym zakresie nie przewidują przepisy k.p.a. L. D. reprezentowany przez pełnomocnika adw. S. C. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie . Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 32 k.p.a. oraz art. 103 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 23 czerwca 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) polegające na niewyjaśnieniu w toku postępowania sądowego kwestii prawidłowości umocowania pełnomocnika skarżącego w postępowaniu nr. [...] przed Ministrem Infrastruktury, a w szczególności: - nie wezwanie z urzędu Ministra Infrastruktury do złożenia pisemnego wyjaśnienia, dlaczego uznał pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi skarżącego w toku postępowania przed Komisją OZ za skuteczne w toku całości postępowania administracyjnego, - nie wezwanie z urzędu skarżącego do uzupełnienia braku formalnego pełnomocnictwa udzielonego jego pełnomocnikowi w dniu 12 kwietnia 2007 r. do reprezentowania jego osoby przed Komisją OZ, działającą przy Ministrze Infrastruktury, poprzez złożenie pisemnego oświadczenia potwierdzającego umocowanie pełnomocnika do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. II. prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 195 ust. 2 w zw. z art. 194 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu, że postępowanie przed Komisją OZ, działającą przy Ministrze Infrastruktury nie ma charakteru postępowania administracyjnego, a zatem, że pełnomocnictwo udzielone do obrony przed Komisją OZ, nie jest jednocześnie pełnomocnictwem uprawniającym pełnomocnika do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury wydaną w oparciu o ustalenia i wnioski tej Komisji. Argumentację na poparcie zarzutów strona skarżąca zawarła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym wskazała, że Sąd I instancji uznając, iż osoba składająca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Infrastruktury posiadała niewłaściwe umocowanie, winien brak ten sanować, poprzez wezwanie skarżącego do złożenia pisma potwierdzającego dokonaną czynność administracyjną (złożenie wniosku) oraz potwierdzającego zakres udzielonego pełnomocnictwa. Ponadto wskazała, iż Minister Infrastruktury winien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. zwrócić się do skarżącego o potwierdzenie zakresu udzielonego pełnomocnikowi umocowania i potwierdzenie dokonanej czynności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na niedopełnienie czynności przez organ, Sąd I instancji mając wątpliwości, co do prawidłowości umocowania pełnomocnika skarżącego w postępowaniu przed organem powinien był zwrócić się do tego organu o złożenie pisemnego wyjaśnienia o przyczynie uznania pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi skarżącego przed KOZ za skuteczne w całości toczącego się postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący wskazał, iż Komisja OZ jest organem pomocniczym Ministra Infrastruktury nadzorowanym przez niego i powołanym do przeprowadzania postępowań wyjaśniających, usytuowanym organizacyjnie w strukturach Ministerstwa Infrastruktury, a zatem postępowanie przed Komisją jest swoistym rodzajem postępowania administracyjnego, którego efektem jest ewentualna decyzja Ministra Infrastruktury o nałożeniu kary dyscyplinarnej. Wskazał, że przyjęte w art. 195 ust. 2 ustawy określenie obrońca jest jedynie podkreśleniem swoistości tego postępowania. Zdaniem skarżącego to organ administracyjny powinien ocenić charakter pełnomocnictwa udzielonego w niniejszej sprawie. Zatem słusznie organ administracyjny potraktował pełnomocnika jako prawidłowo umocowanego i w dalszym postępowaniu nie kwestionował prawidłowości umocowania, z kolei przyczyny takiego stanowiska nie zostały przez Sąd I instancji wyjaśnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, o jakich mowa w art. 174 p.p.s.a. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, polegające na braku wyjaśnienia zakresu udzielonego przez niego pełnomocnictwa w postępowaniu przed Ministrem Infrastruktury w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej, a także dokonanie błędnej wykładni prawa materialnego, polegające na przyjęciu, że ustanowione przed KOZ pełnomocnictwo nie uprawnia do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W stanie sprawy Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 31 lipca 2009 r., przyjmując po raz pierwszy (s. 4 wyroku), iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 195 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. i po raz drugi (s. 5 wyroku), że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., co miało przejawiać się w rozpoznaniu przez Ministra Infrastruktury wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, złożonego przez obrońcę skarżącego ustanowionego do działania przed KOZ, a nie do całego postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, a więc przez osobę nieuprawnioną, niebędącą pełnomocnikiem strony w rozumieniu art. 32 i art. 33 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Sąd I instancji w skarżonym wyroku powinien był zatem wykazać zaistnienie jednej z przesłanek nieważności postępowania, wymienioną art. 156 § 1 k.p.a. Sąd ograniczył się jedynie do art. 195, w zw. z art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 127 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., na podstawie których nie można, poprzez proste ich zestawienie, wyprowadzi takich wniosków, do jakich doszedł w konkluzji wyroku Sąd I instancji. Przepis art. 195 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje kwestie związane z reprezentacją strony w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w ramach postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 194 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z tym przepisem osoba, w stosunku do której zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające z tytułu odpowiedzialności zawodowej może ustanowić obrońcę lub zwrócić się o wyznaczenie obrońcy z urzędu. Obrońca ustanowiony lub wyznaczony z urzędu jest uprawniony do udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Z kolei przepis art. 127 k.p.a. urzeczywistnia obowiązującą w postępowaniu administracyjnym ogólnym zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz konstytucyjną zasadę, wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP, w myśl której każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. (...). W myśl art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy prawo do odwołania tylko do jednej instancji (§ 1). Prawo to nie służy jednak w przypadku decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; wówczas do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (§ 3). W stanie sprawy decyzja została wydana przez Ministra Infrastruktury, a więc, co do zasady, strona przysługiwało jedynie prawo złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ. Zgodnie z obowiązującą w postępowaniu odwoławczym zasadą skargowości postępowanie to, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, mogło zostać uruchomione jedynie w rezultacie podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej. Sąd I instancji poprzez powołanie się na art. 195 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. chciał zatem podważyć skuteczność złożonego przez pełnomocnika strony wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji przez Ministra Infrastruktury w przedmiocie nałożenia kary, a w konsekwencji również samej decyzji. Wobec czego należy zauważyć, iż okoliczność prawidłowej reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym powinna być przedmiotem wyjaśnienia na wstępnym etapie tego postępowania. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (podobnie jak odwołanie) jest rozpoznawany dwuetapowo. W pierwszym etapie postępowania organ jest bowiem zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności zmierzających do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania oraz czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. W przypadku stwierdzenia braku formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, organ, na podstawie art. 134 k.p.a., wydaje postanowienie, które kończy nie tylko etap postępowania wstępnego, lecz także całe postępowanie odwoławcze. W stanie sprawy Minister Infrastruktury nie wydał takiego postanowienia, a zatem należy przyjąć, że uznał, iż obrońca ustanowiony w postępowaniu wyjaśniającym przed KOZ był uprawniony do reprezentowania strony w całym postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary, w tym do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest czynnością procesową o charakterze osobistym, a zatem mógł jej dokonać pełnomocnik. Warunkiem skuteczności czynności procesowej pełnomocnika jest dołączenie pełnomocnictwa. Skutkiem prawnym braku jego dołączenia do złożonego podania powinno być więc wezwanie do uzupełnienia tego braku. Tak więc z formalnego punktu brak umocowania pełnomocnika nie przesądza jeszcze o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę i sanowanie dokonanej czynności przez niewłaściwie umocowanie pełnomocnika. Stąd też do momentu potwierdzenia przez stronę czynności procesowej nienależycie umocowanego pełnomocnika, czy też jej zakwestionowania nie można w sposób autorytatywny stwierdzić, iż w wyniku wydania decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach sprawy – w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego – fakt reprezentowania strony przez adwokata S. C. nie był kwestionowany. Taki stan rzeczy akceptowała zarówno strona postępowania jak i jej pełnomocnik, a także Minister Infrastruktury, przed którym toczyło się postępowanie. Nie miał on wątpliwości, co do tego, że stronę reprezentuje pełnomocnik – adwokat S. C. Świadczy o tym nie tylko sposób, w jaki były przeprowadzone czynności procesowe, ale także to, że decyzja wydana w pierwszej instancji jak i po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zostały doręczone stronie i adwokatowi S. C. Dlatego też należy podzielić stanowisko skarżącego, iż Sąd I instancji bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego dokonał ustaleń, a więc z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a., w zakresie który nie był przedmiotem postępowania przed organem administracji, skutkiem czego było wyciągnięcie tak dalece niekorzystnych dla strony konsekwencji, w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego wypada także zauważyć, zwłaszcza w kontekście drugiego z zarzutów – naruszenia prawa materialnego, że wyrażony przez Sąd I instancji pogląd budzi poważne wątpliwości również w świetle uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 195 ust. 2 w zw. z art. 194 ust. 3. Postępowanie w sprawie orzeczenia kary dyscyplinarnej w stosunku do pośrednika w obrocie nieruchomościami jest prowadzone przez właściwego ministra, przy wykorzystaniu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez KOZ, działającą przy tym ministrze (art. 194 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc niejako z dwóch części. Postępowanie to regulują przepisy k.p.a., ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz.U. Nr 11, poz. 66). Osoba, wobec której wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, może decyzję Ministra Infrastruktury zaskarżyć składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 k.p.a.). Kontrola organu polega na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co nie oznacza automatycznie konieczności zwrócenia się do KOZ o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, gdyż Minister Infrastruktury, na podstawie art. 195a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami może odstąpić od przekazania sprawy KOZ w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przedstawiona regulacja prawna wskazuje jednoznacznie, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez KOZ jest częścią postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny skuteczności udzielonego przez stronę pełnomocnictwa, zwłaszcza w świetle uregulowań w zakresie pełnomocnictwa zawartych w k.p.a., które nie są kompletne, a sposób ich przedstawienia wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Nie należy też zapominać, iż istotą i celem przewodnim postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, co do jej istoty w całości lub części (art. 104 § 2 k.p.a.), mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), natomiast załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym jest ostatecznością, która ma miejsce wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Nie można też zapominać o charakterze usług świadczonych przez profesjonalnego pełnomocnik, który jest zobowiązany do podejmowania wszelkich czynności procesowych w interesie strony tego postępowania. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien uwzględnić wyrażony powyżej pogląd. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.