II GSK 2269/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 553/11 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 553/11 oddalił skargę I. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na Fundusze Ubezpieczenia Społecznego, Zdrowotnego oraz Fundusz Pracy. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: I. P. 18 października 2010 r. wystąpiła o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w tym (razem z odsetkami): na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego w kwocie 1 708,57 zł., na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w kwocie 493,45 zł., oraz na Fundusz Pracy w kwocie 122,12 zł. Wskazała na trudną sytuację finansową spowodowaną kryzysem na rynku. Zwróciła również uwagę na swoje problemy zdrowotne oraz na niepełnosprawność syna i konieczność jego rehabilitacji. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu składek ubezpieczeniowych. Organ nie stwierdził zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności, nie uznał również, że płatniczka wykazała swoją trudną sytuację majątkową i rodzinną, z powodu której nie miałaby możliwości spłaty zadłużenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] marca 2011 r. ZUS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2010 r. Wskazał, że od 15 sierpnia 1990 r. skarżąca prowadzi działalność gospodarczą. W związku z nią, jako dwuosobowa spółka wykazała obroty z ryczałtu na 31 grudnia 2010 r. w wysokości 107 905,25 zł. Dochody z tytułu prowadzonej działalności za 2009 r. wyniosły 61 148,59 zł. I. P. jest obecnie zatrudniona jako nauczyciel w Zespole Szkół Ogólnokształcących w K. w wymiarze 5/18 etatu oraz w Zespole Szkół w S. w wymiarze 8/18 etatu. W związku z wykonywaną pracą nauczyciela osiąga wynagrodzenie 2 161,09 zł miesięcznie. Pobiera również zasiłek pielęgnacyjny na syna w wysokości 153 zł miesięcznie. Mąż zatrudniony jest na 1/2 etatu, ale skarżąca nie jest w stanie podać jego zarobków. Innych dochodów nie posiada. Wobec skarżącej nie była prowadzona egzekucja administracyjna, ani sądowa. Nie mogło zatem dojść do stwierdzenia przez organ egzekucyjny braku majątku, z którego możliwe byłoby prowadzenie egzekucji. Skarżąca nie posiada innych zobowiązań, oprócz zadłużenia wobec ZUS. Organ stwierdził, że z uwagi na osiągane dochody oraz majątek nieruchomy nie można stwierdzić, że w toku ewentualnej egzekucji nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto, wysokość nieopłaconych zaległości z tytułu składek jest większa od kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem organu, w sprawie nie zachodzą przesłanki stanu całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 pkt 3, 4a, 5 i 6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: usus). Organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 3a usus należności z tytułu składek mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powołując przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141 poz. 1365; dalej: rozporządzenie) stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia zaległych należności składkowych, określone w powołanym rozporządzeniu. Skarżąca nie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Miesięcznie wydaje około 200 zł na leczenie syna. Koszty utrzymania skarżącej wynoszą około 720 zł miesięcznie i obejmują opłaty za energię elektryczną, gaz, wodę i ścieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. powołując się na treść art. 28 usus oraz § 3 rozporządzenia stwierdził, że organ rozpoznający wniosek strony prawidłowo przyjął, że w stosunku do skarżącej nie zachodzi nieściągalność należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Analiza akt sprawy dowodzi, że z uwagi na osiągane dochody oraz majątek nieruchomy nie można stwierdzić, że w toku ewentualnej egzekucji nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Sąd podkreślił, że strona nie wykazała, na co się powołuje w toku postępowania, że to właśnie ona zmuszona będzie ponieść koszty operacji syna, która w przyszłości ma nastąpić, oraz że Narodowy Fundusz Zdrowia nie zrefunduje tej operacji. W tych okolicznościach decyzja odmawiająca umorzenia należności nie nosi cech dowolności, tłumaczy się z podjętego stanowiska. Podkreślił także, że umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne realnie niemożliwe jest wywiązywanie się z zobowiązań wobec ZUS. Sąd stwierdził, że odmawiając umorzenia należności organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Podniósł przy tym, że strona może ubiegać się o rozłożenie posiadanej zaległości na stosowne raty, a w sytuacji radykalniej zmiany jej sytuacji rodzinnej i materialnej uprawniona będzie do ponownego wnioskowania o umorzenie należności składkowych. W ocenie Sądu organ prowadził postępowanie w sposób prawidłowy i spełnił obowiązki wynikające z art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa), co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym obu decyzji. W uzasadnieniach tych, stosownie do art. 107 § 3 kpa, organ wskazał fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł przy ocenie wykazania przez stronę przesłanek wskazanych we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa) oddalił skargę. I. P. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego z urzędu. Wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że umorzenie składek zastrzeżone jest wyłącznie dla sytuacji szczególnie drastycznych; 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 lit. c/ ppsa poprzez brak uwzględnienia naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia należności oraz art. 77 § 1 kpa poprzez uznanie, że organ Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd dokonał jedynie wybiórczej kontroli działań organu, podkreślając wielokrotnie, że organ może, lecz nie musi uwzględnić wniosku o umorzenie należności zobowiązanego. Stwierdziła, że warunkiem wstępnym umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest wykazanie przez zobowiązanego jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, uzasadniające przyjęcie wystąpienia materialnoprawnej przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W związku z takim ukształtowaniem obowiązków zobowiązanego, zadania ZUS w zakresie gromadzenia materiału dowodowego są ograniczone. Jednakże organ ma za zadanie ocenę, czy dowody przedstawione przez zobowiązanego są wystarczające, a w wypadku dostrzeżenia braków w tym zakresie powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia materiału dowodowego. ZUS ustalenia praktycznie ograniczył do sytuacji finansowej skarżącej, zestawiając uzyskiwane przez nią dochody z przykładowymi wydatkami. Pominął sytuację zdrowotną skarżącej i jej niepełnosprawnego syna. Zdaniem skarżącej, odmawiając umorzenia należności ZUS uczynił to w sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a usus, które zaakceptował Sąd. Skarżąca zauważyła, że stwierdzenie WSA, iż znajduje się ona w trudnej sytuacji zdrowotnej i rodzinnej, która uniemożliwia jej spłatę zobowiązania z tytułu składek z powodu okoliczności wywołujących dla zobowiązanej ciężkie skutki, przemawia za uznaniem ważnego interesu strony i daje podstawę do przyjęcia, że zapłata należności może wpłynąć na możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Kierunek zaprezentowanego przez ZUS i Sąd wywodu przeczy rozstrzygnięciu. Sąd oddalając skargę na decyzję ZUS nie wykazał się prawidłowym rozumieniem "uznania administracyjnego". Dokonując oceny posłużenia się tą instytucją, Sąd nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny, uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, a całkowicie pomijając istotę ubezpieczenia społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Nie ulega wątpliwości, że wadliwa subsumcja przepisu do ustalonego stanu faktycznego oznacza jego niewłaściwe zastosowanie. Podkreślenia wymaga też, że stan faktyczny sprawy może zostać skutecznie podważony jedynie zarzutami naruszenia przepisów proceduralnych - a takie, wobec orzeczenia Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie zostały sformułowane. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. orzekając w sprawie uznał za niesporne okoliczności faktyczne dotyczące sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej, w oparciu o które stwierdzono, że I. P. posiada stałe źródło dochodu - wynagrodzenie związane z wykonywaną pracą nauczyciela, prowadzi działalność gospodarczą, pobiera zasiłek pielęgnacyjny w związku ze schorzeniem syna w wysokości niewiele niższej od wskazywanych miesięcznych kosztów jego leczenia, a mąż wnioskodawczyni uzyskuje wynagrodzenie za pracę. Planowana jest operacja wszczepienia synowi endoprotezy stawu biodrowego. Za prawidłową Sąd pierwszej instancji uznał też ocenę tych okoliczności. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wskazując na przepis art. 28 ust. 3a usus (zgodnie z którym "Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności") i powołując § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (zgodnie z którym "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych") - przyjął, że organy prawidłowo oceniły, iż ustalona sytuacja finansowa i rodzinna skarżącej nie uzasadnia wniosku o umorzenie zaległości składkowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenia te poczyniono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 kpa), nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów a decyzję uzasadniono prawidłowo (art. 107 § 3 kpa). Skoro zatem Sądowi pierwszej instancji nie postawiono zarzutu, w szczególności art. 141 § 4 ppsa, że wadliwie nie dostrzegł naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych, a wskazał jedynie (zapewne błędnie) przepis art. 145 § 1 lit. c/ ppsa, to oznacza, że przyjęty przy orzekaniu w oparciu o dowody i ich ocenę stan faktyczny, ustalony w postępowaniu administracyjnym, jest niesporny i wiążący w sprawie. Wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut przekroczenia swobody uznania administracyjnego należy odróżnić od zarzutu przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Nie ulega wątpliwości, że umorzenie należności z tytułu składek, z uwagi na użyte w art. 28 usus sformułowanie "należności (...) mogą być umarzane" oznacza, że decyzji w tym przedmiocie przypisuje się charakter decyzji uznaniowej. Wskazane uznanie administracyjne oznacza jednak, że organ może - ale nie musi - uwzględnić wniosku o umorzenie należności z tytułu składek tylko i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są ustawowe przesłanki (tzn. nieściągalność - art. 28 ust. 2 lub uzasadnione przypadki - art. 28 ust. 3a usus). W przypadku, gdy ustawowe przesłanki możliwości umorzenia składek nie zaistnieją - organ nie ma żadnych podstaw prawnych do uwzględnienie wniosku. Zatem odmowa umorzenia z uwagi na brak spełnienia ustawowych przesłanek - co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie następuje na zasadzie uznania administracyjnego. (v. wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., II GSK 1212/10, LEX nr 1133557) W zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez przyjęcie, że umorzenie składek zastrzeżone jest wyłącznie dla sytuacji szczególnie drastycznych, należy stwierdzić, że ustaleniem wystarczającym do oceny możliwości uwzględnienia wniosku na podstawie wskazanych przepisów nie jest "aktualnie obiektywnie trudna" sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy. Tak ustalony stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonemu w ww. unormowaniach i nie podważa przyjęcia, że zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 28 ust. 3a usus. Podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia - związanego z udziałem w postępowaniu kasacyjnym pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy - zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 ppsa podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.