II SA/Po 224/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. Ch. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] 2010r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby postanawia odrzucić skargę. W dniu 22 lutego 2011r. P. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na akt z zakresu administracji, którego przedmiotem jest pisemna propozycja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] 2010r. wydana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) określająca warunki pełnienia służby od dnia 1 stycznia 2011r., w tym stanowisko służbowe. W dniu 28 grudnia 2010 P. C. złożył oświadczenie o przyjęciu powyższej propozycji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu Dyrektor wskazał stan faktyczny sprawy i podał, że pismem z dnia 2 stycznia 2011 r. funkcjonariusz złożył za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej, odwołanie do Szefa Służby Celnej od pisemnej propozycji z dnia 24 grudnia 2010 r., które następnie zostało przekazane zgodnie z właściwością organowi wyższego stopnia. Wraz z odwołaniem, pismem z dnia 2 stycznia 2011 r. P. C. skierował do Dyrektora Izby Celnej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa również dotyczące pisemnej propozycji. W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor w dniu 24 stycznia 2011 r. wyjaśnił, że mając na uwadze odwołanie funkcjonariusza złożone w tej samej sprawie, wezwanie nie może zostać uwzględnione do czasu zajęcia stanowiska w sprawie powyższego odwołania przez Szef Służby Celnej. Następnie Dyrektor Izby Celnej argumentował, że pisemną propozycję określającą obowiązujące od dnia 01 stycznia 2011 r. warunki pełnienia służby, w tym miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe i uposażenie należy uznać za decyzję administracyjną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1411/10, Dyrektor uznał, że akt kształtujący treść stosunku prawnego ukształtowanego decyzją administracyjną prowadzący do istotnej zmiany jego treści podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 52 §1 p.p.s.a., skargę w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia służących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym. W ocenie organu w niniejszej sprawie skarżącemu przysługiwał środek zaskarżenia o jakim mowa w art. 127 § 1 k.p.a. Przed rozpatrzeniem odwołania przez organ wyższego stopnia, Skarżący skierował jednocześnie do organu, który wydał zaskarżoną decyzję, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w tej samej sprawie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, jakkolwiek z innych przyczyn niż wskazuje organ administracji. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8 ) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na pisemną propozycję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] 2010r. określającą warunki pełnienia służby funkcjonariusza w zakresie miejsca pełnienia służby, stanowiska służbowego i uposażenia. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających warunki pełnienia służby uregulowany został w Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323). Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. W terminie do dnia 31 grudnia 2010r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie (art. 222 ust. 3). Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono pisemną propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (art. 222 ust.5 ustawy). Z treści powyższych przepisów, a także z ich umiejscowienia w ustawie, wynika, że postępowanie w którym organ celny wydaje pisemną propozycję określającą warunki pełnienia służby nie ma charakteru administracyjnego. Dyspozycja przepisów wskazuje, że jest to postępowanie wewnętrzne, odrębne i niezależne, odbywające się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną ani z postanowieniem w rozumieniu art. 3 §2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, nie jest to także inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a.). W doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się bowiem, że decyzja administracyjna stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (J.Borkowski, B.Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz wyd. 9, Warszawa 2008, str. 473). Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć zatem odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa, a jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie. Nadto fakt wydania decyzji przez organ administracji winien wynikać z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie przedmiotowa propozycja nie jest aktem rozstrzygającym co do istoty indywidualną sprawę administracyjną. Jest to pismo proponujące skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie. Funkcjonariusz według swojego uznania może przyjąć bądź odmówić przyjęcia propozycji. Propozycja ta nie jest zatem aktem władczym organu administracji załatwiającym sprawę administracyjną, lecz jedynie oferuje możliwość pełnienia służby w przyszłości na nowych warunkach. Nie zmienia ona treści istniejącego stosunku służbowego, lecz proponuje taką zmianę na przyszłość. W przekonaniu Sądu propozycja ta nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art.104 § 1 kpa od której przysługuje odwołanie wskazane w art. 127 §1 kpa. Propozycja ta nie jest także innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, iż "inny akt lub czynność", o których mowa w tym przepisie to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. post. NSA z dnia 24 marca 1998r. , sygn. akt II SA 1155/97, publ. ONSA 1999r., Nr 2, poz. 51). Mając powyższe na uwadze, propozycja z dnia [...] 2010r. nie ustala, nie stwierdza, ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Przedstawia ona funkcjonariuszowi propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, które może on przyjąć lub odmówić ich przyjęcia. Tylko od jego woli zależy, czy złożona propozycja zostanie przyjęta. W ocenie Sądu przedmiotowa propozycja nie jest aktem władczym rozstrzygającym o tym czy skarżącemu przysługują określone uprawnienia lub ciążą na nim obowiązki wynikające z przepisów prawa, tylko oferującym nowe uprawnienia i obowiązku na przyszłość W przekonaniu Sądu propozycja ta nie jest innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. (por. post. WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2011r., sygn. akt III SA/Łd 171/11; post. WSA w Szczecinie z dnia 25 maja 2011r., sygn. akt II SA/Sz 509/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Dyrektor Izby Celnej w odpowiedzi na skargę powołał się na stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 września 2010r. (sygn. akt I OSK 1411/10), zgodnie z którym ustalenie miejsca pełnienia służby nie jest aktem skierowanym do podmiotu pozostającego w podległości służbowej, a więc o charakterze wewnętrznym, lecz jest aktem kształtującym treść stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną, prowadzącym do istotnej zmiany jego treści. Tym samym akt taki dotyczy sfery zewnętrznej administracji publicznej i jako taki podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednakże w powyższej sprawie rozpoznawanej przez NSA przedmiotem skargi był rozkaz personalny o ustaleniu miejsca pełnienia służby, zatem akt, który jest wyznacznikiem praw i obowiązków funkcjonariusza. Akt jednostronnie rozstrzygający, który ma wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Prowadzący nadto od razu do zmiany stosunku służbowego funkcjonariusza. Nie można także pominąć faktu, że powołane orzeczenie NSA z dnia 21 września 2010r. zapadło na gruncie ustawy o Policji, która reguluje odrębną pragmatykę. Tymczasem w niniejszej sprawie chodzi o propozycję ustalenia warunków pełnienia służby na przyszłość przez funkcjonariusza służby celnej. Pisemna propozycja sama z siebie nie ustala warunków pełnienia służby – praw i obowiązków dotyczących funkcjonariusza, tylko proponuje ich określenie na przyszłość, które funkcjonariusz w zależności od swojej woli może przyjąć lub odmówić ich przyjęcia. Propozycja w sposób władczy - jednostronny - nie kształtuje stosunku służbowego funkcjonariusza, stanowi etap poprzedzający zmianę jego stosunku służbowego. Wobec powyższego, skoro propozycja, o której mowa w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, nie kształtuje stosunku służbowego funkcjonariusza, lecz jest jedynie etapem poprzedzającym taką zmianę, to nie można jej traktować jako aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. W tym stanie rzeczy, Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest niedopuszczalna. Propozycja z dnia [...] 2010r. nie jest żadnym z aktów lub czynności, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 1-8 p.p.s.a. W szczególności nie jest to decyzja ani akt lub czynność w rozumieniu punktu 4 artykułu 3 § 2 p.p.s.a. W przekonaniu Sądu propozycja określająca warunki pełnienia służby nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę, gdyż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. /-/ J. Zieliński /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga