II OSK 2177/11

Dnia 13 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 528/11 w sprawie ze skargi A.L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A.L. uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2006 r. uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził nieważność postanowienia Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2006 r. uzgadniającego w zakresie ochrony przyrody warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego (zabudowy zagrodowej), składającego się z murowanego budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą, na działkach nr 1 i 2 położonych w miejscowości T., gmina Białowieża. Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. Organ wskazał, że działka, na której planowana jest inwestycja zlokalizowana jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" wyznaczonego rozporządzeniem Wojewody Podlaskiego Nr 7/05 z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" (Dz.Urz. Woj. Podlaskiego Nr 54, poz. 720) oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Białowieska" PLC200004 wyznaczonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.). W dniu wydania postanowienia przez Wojewodę Podlaskiego obszar ten był proponowanym specjalnym obszarem ochrony siedlisk, o którym mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), a obecnie po zaakceptowaniu przez Komisję Europejską, jest obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty. Stwierdził, że planowana inwestycja położona jest na południowo-zachodnim skraju wsi T., co oznacza, że realizacja przedsięwzięcia przesunie granicę zabudowy na tereny rolne użytkowane ekstensywnie. Organ podkreślił, że poważnym uchybieniem prawnoprocesowym postępowania zakończonego postanowieniem z 2006 r. było nierozważenie przez Wojewodę Podlaskiego żadnego z czynników mogących w danym przypadku mieć znaczący wpływ na cele obszaru Natura 2000 "Puszcza Białowieska". Ponadto postanowienie z 2006 r. obarczone jest wadą rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody – gdyż nie przeanalizowano wszystkich aspektów sprawy i w efekcie uzgodnienie miało charakter de facto iluzoryczny oraz rażącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – z uwagi na zdawkowe uzasadnienie faktyczne i prawne cechujące się wysokim stopniem ogólnikowości, z którego nie wynika, aby odnosiło się do konkretnej inwestycji, jaką jest przedmiotowe przedsięwzięcie. Podkreślił, że w sprawie została wydana decyzja uznaniowa, jednakże decyzje takie nie są zwolnione z obowiązku uzasadnienia, co więcej wymaga się by w takim przypadku uzasadnienie miało charakter wnikliwy i logiczny, zatem niezasadny jest zarzut wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że postanowienie z uwagi na art. 107 § 4 k.p.a. mogło zostać wydane bez uzasadnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.L. zarzucił organowi: naruszenie art. 16 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż postanowienie z 2006 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co spowodowało błędną ocenę, że narusza ono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.; nieuzasadniony zarzut, że doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz błędne przyjęcie, iż w sprawie nie miał zastosowania art. 107 § 4 k.p.a. Skarżący stwierdził, że organ nie uzasadnił w czym upatruje rażące naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Organ nie wywodzi, że postanowienie jest materialnie wadliwe bo narusza art. 33 ustawy o ochronie przyrody, lecz, że jest formalnie wadliwe bo nie zawiera dostatecznie rozbudowanej analizy w uzasadnieniu. Wskazał też, że postanowienie Wojewody zostało wydane w 2006 r., ponad 4 lata przed wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie przeanalizował sprawy pod kątem konsekwencji dla skarżącego, a priori przyjmując założenie, że wydane w jego sprawie korzystne postanowienie nie może się ostać, mimo znacznego upływu czasu i braku przesłanek, które obligowałyby organ wyższego rzędu do jego uchylenia. Nie rozważono konfliktujących ze sobą wartości – ochrony przyrody z jednej i zezwoleniem na odbudowę rodzinnego siedliska z drugiej strony. Organ nie może z góry założyć, że interes obywatela nie istnieje lub jest podrzędny w stosunku do ochrony środowiska naturalnego – musi to ocenić w konkretnej sytuacji, zaś w niniejszej sprawie tego nie dokonano. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w postanowieniu Wojewody nie został właściwe zbadany stan faktyczny, co wyczerpująco uzasadniono w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśniono, jakich przesłanek nie przeanalizowano przy wydawaniu postanowienia w 2006 r. Podkreślił, że wskazał sprzeczność postanowienia z 2006 r. z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez wykazanie przesłanek czyniących dane przedsięwzięcie mogącym potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze. Stwierdził, że problem narastającej presji urbanistycznej w obszarze Natura 2000 "Puszcza Białowieska" nie jest efektem zmiennej polityki zagospodarowania przestrzennego, ale jedną z kwestii, która powinna być brana pod uwagę w trakcie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na wymieniony wyżej obszar Natura 2000. Zauważył, że rolą organu ochrony środowiska nie jest hierarchizacja konfliktujących wartości przyrodniczych z interesem obywatela, lecz wyeliminowanie z obiegu wadliwego aktu administracyjnego. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 czerwca 2010 r. wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że przesłanką zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. celem stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego jest wydanie tegoż bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że w przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania. Zatem dopiero jawne wyjście poza granice luzów decyzyjnych, czy też wykorzystanie ich w celu innym niż określone w przepisach prawnych, może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie prawa miało charakter rażący. W niniejszej sprawie uzgodnienia dokonał organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony przyrody (Wojewódzki Konserwator Przyrody działający z upoważnienia Wojewody), zatem kompetentny i dysponujący odpowiednią wiedzą w dziedzinie ochrony przyrody i z mocy prawa dbający o zachowanie substancji obszaru poddanego ochronie. Skoro w toku postępowania uzgadniającego procedujący organ uznał, iż przedłożony mu projekt decyzji o warunkach zabudowy nie narusza przepisów ochrony przyrody, to nie można przyjąć, że rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Sąd wskazał, że wytkniętych naruszeń przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., jakkolwiek można się dopatrzyć, jednak nie można im przypisać charakteru rażącego. Bowiem kontrolowane postanowienie zostało wydane we właściwym trybie, przez organ do którego kompetencji należało orzekanie w sprawie, uzasadnienie zawiera wskazanie zakresu uzgodnienia i stwierdzenie, że realizowane przedsięwzięcie nie narusza przepisów prawa (wskazano, że nie pogorszy stanu siedlisk roślin i zwierząt, a także nie wpłynie negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 oraz nie koliduje z ustaleniami ochronnymi dla tego obszaru zawartymi w rozporządzenia Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r.). Zdaniem Sądu, z uwagi na lakoniczność uzasadnienia, nie sposób merytorycznie zweryfikować czy podniesione przez organ nadzorczy zarzuty uzasadniające stwierdzenie nieważności orzeczenia (brak rozważenia czynników mogących znacząco wpływać na cele obszaru Natura 2000 "Puszcza Białowieska") w rzeczywistości w procedowaniu Wojewody miały miejsce. Można bowiem zakładać, że wskazane czynniki zostały przeanalizowane przez organ uzgadniający i w związku z ich niewystąpieniem, a zatem koniecznością pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, pominięto ich omówienie w treści uzgodnienia. Uchybienia tego w żaden sposób nie można jednak rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, bowiem uzasadnienie winno wyjaśnić dyspozytywną część decyzji i tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zawarte w sentencji ostatecznej decyzji byłoby diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, to można byłoby mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił także, że argumentacja organu nadzorczego wskazująca na brak możliwości weryfikacji dokonanego uzgodnienia w świetle art. 33 ustawy o ochronie przyrody jest błędna, gdyż w rzeczywistości zmierza do oceny rozstrzygnięcia organu, które mogłoby mieć miejsce jedynie w trybie zwykłym (gdyby postanowienie zostało zaskarżone zażaleniem). Natomiast z uwagi na charakter instytucji stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, nie może ono służyć organom administracji do merytorycznej kontroli rozstrzygnięć wydawanych w niższych instancjach, z którymi organy wyższego stopnia się nie zgadzają. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 lit. c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. przez Wojewodę Podlaskiego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się Sądu I instancji do wskazywanej przez organ nadzoru w zaskarżonych postanowieniach konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Wojewodę Podlaskiego przed podjęciem przez niego decyzji uzgadniającej. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż postanowienie Wojewody Podlaskiego nie zostało wydane w sposób rażący, z naruszeniem tego przepisu, tj. pomimo wydania go wbrew zakazowi ustanowionemu w tym przepisie (wydania zezwolenia na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000), a przez to niezgodne z implementowanymi przepisami Dyrektywy Siedliskowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzucając naruszenie przepisu art. 145 § 1 lit. c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. skarżący pominął (oprócz niedokładnego wskazania części naruszonego art. 145 p.p.s.a. a także podania art. 135 p.p.s.a., który w sprawie nie mógł być zastosowany), że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarczy wskazać, iż w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji doszło do naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Naruszeń takich w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia z dnia [...] marca 2006 r. uzgadniającego warunki zabudowy nie wyklucza też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając na s. 10 uzasadnienia wyroku, iż uchybień tych "można się dopatrzeć ... jednak nie można im przypisać charakteru rażącego". Dla stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia konieczne jest także, oprócz wskazania naruszenia prawa, także wykazanie, że naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżony w sprawie wyrok został wydany po stwierdzeniu, że organ nadzoru nie wykazał, iż zaistniałe w sprawie naruszenia przepisów proceduralnych miały charakter rażący, co mogło być podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego warunki zabudowy. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż w toku postępowania zakończonego postanowieniem uzgodnieniowym doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Przepis ten stanowi, że "zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami". Zarzucając naruszenie tego przepisu przez jego błędną wykładnię strona skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła tego zarzutu. Błąd w wykładni normy prawa materialnego polega bowiem na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej a skarga kasacyjna nie podjęła nawet próby wykazania jakie jest prawidłowe rozumienie tej normy i na czym polegał błąd Sądu I instancji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że zarzut jej sprowadza się do naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wadliwe uznanie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia wymienionego wyżej przepisu prawa materialnego oraz przepisów postępowania nakazujących dokładnie wyjaśnić i rozważyć stan faktyczny sprawy. Również tak postawionego zarzutu nie można uznać za uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, że zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumieniem art. 156 § 1 k.p.a. rażące naruszenie prawa to naruszenie normy wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych a przekroczenie tej normy nastąpiło w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, wywołując przy tym skutki, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie. Trafnie też stwierdził Sąd I instancji, iż w sytuacji (jak w rozpoznawanej sprawie), gdy prawodawca pozostawił organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania organu. Skoro więc kompetentny organ, dysponujący odpowiednią wiedzą, w ramach swojej właściwości, uznał, że przedłożony mu projekt decyzji o warunkach zabudowy nie narusza przepisów o ochronie przyrody, to jeżeli nawet uzasadnienie wydanego postanowienia zawiera braki, nie można uznać, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nadzoru nie rozpoznawał bowiem sprawy w zwykłym trybie odwoławczym a przedmiotowe w sprawie postanowienie uzgadniające projekt decyzji korzysta z zasady trwałości decyzji i postanowień, od których nie służą zwykłe środki odwoławcze i które mogą być uchylane tylko w ściśle określonych przez obowiązujące prawo warunkach (art. 16 k.p.a.). Nie stanowi przy tym przekonywującego uzasadnienia skargi kasacyjnej fakt, że w innej sprawie (sygn. akt II OSK 744/10) Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy wyrok odmawiający uzgodnienia warunków zabudowy dla budowy zagrody rolniczej we wsi Pogorzelce, skoro sprawa ta była rozpoznawana w zwykłym trybie a nie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Skarga kasacyjna nie podniosła więc uzasadnionych zarzutów dających podstawę do jej uwzględnienia. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.