II SA/Po 286/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]2010r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.na rzecz skarżącej spółki kwotę 400zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2010 r., znak [...], Prezydent Miasta K., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt. 3, ust. 3, 6, 11, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz uchwałę nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia prasa drogowego w granicach administracyjnych miasta K., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), wymierzył "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości 10.793,25 zł za umieszczenie, bez wymaganego zezwolenia, 1 szt. dwustronnej reklamy o wymiarach 1,00 x 0,75 m na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym u. M. w K. w okresie od dnia 7 sierpnia 2008 r. do 21 stycznia 2010 r., tj. łącznie przez 533 dni. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ wyjaśnił, iż w dniu 12 stycznia 2010 r. przeprowadzony został przegląd pasa drogowego ul. M. w K., w trakcie którego ujawniono, że na słupie oświetleniowym posadowionym w tym pasie umieszczono reklamę "A" sp. z o.o. Organ ustalił, że nastąpiło bez wymaganego zezwolenia. W toku postępowania administracyjnego jako świadka przesłuchano prokurenta "A" sp. z o.o., który zeznał, że spółka ta otrzymała uzgodnienie lokalizacji tablicy reklamowej w pasie drogowym ul. M.. Świadek był przekonany, że jest to jednoznacznie z uzyskaniem pozwolenia na umieszczenie wspomnianej reklamy i dlatego nie wystąpiono nigdy z wnioskiem o wydanie decyzji o udzieleniu odpowiedniej zgody. W oparciu o archiwalne dane fotograficzne, zgromadzone w systemie ewidencyjnym pasów drogowych, organ ustalił, że przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym ul. M. w K. co najmniej od dnia 7 sierpnia 2008 r. Przeprowadzone postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] 2010 r., znak: [...], wymierzającej "A" sp. z o.o. karę pieniężną. Od tej decyzji spółka złożyła jednak odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Na skutek tego odwołania organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu. W toku postępowania toczącego się na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, strona sformułowała pod adresem organu I instancji szereg zarzutów proceduralnych oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka R. G.. Zeznania tego świadka co do terminu umieszczenia reklamy w pasie drogowym uznano jednak za nieprecyzyjne. Po ponownym przeanalizowaniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] 2010 r. i wymierzył spółce "A" sp. z o.o. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka "A" sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 79 k.p.a., a także art. 10 §1 oraz 107 §3 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż pełnomocnik spółki nie został w żaden sposób poinformowany o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z zeznań R. G.. Ponadto odwołująca wskazała, że w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji organ I instancji nie określił faktów, jakie uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarogodności i mocy dowodowej. W szczególności, zdaniem odwołującej, organ nie wyjaśnił, dlaczego zeznania świadka R. G. należało uznać za "nieprecyzyjne". Zastrzeżenia "A" sp. z o.o. budziło także to, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przytoczono uchwałę nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 29 grudnia 2004 r. bez wskazana, o którą konkretnie jednostkę redakcyjną tej uchwały chodzi. Odwołująca zwróciła również uwagę, że mimo wytknięcia organowi I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędów proceduralnych, organ ten nie podjął wystarczających wysiłków, aby wyjaśnić stan faktyczny sprawy w sposób dogłębny i prawidłowy. Z uwagi na wskazane zarzuty, spółka "A" sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na skutek powyższego odwołania, decyzją z dnia 24 września 2010 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 132 §1 k.p.a., uchylił decyzję z dnia 2 września 2010 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 10.793, 25 zł. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 79 k.p.a., co uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bez konieczności analizy pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Od decyzji z dnia 24 września 2010 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła spółka "A" sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 132 §1 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta K.. Odwołująca podniosła, że skoro organ I instancji w całości uwzględnił odwołanie strony, to winien był odnieść się do wszystkich podniesionych w nim zarzutów. Tymczasem organ ten odniósł się jedynie do zarzutu naruszenia art. 79 k.p.a, nie analizując w ogóle zarzutu dotyczącego art. 107 §3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., z powołaniem się na art. 1, art. 17 ust 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt. 1, art. 127 §1 i art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję z dnia 24 września 2010 r. Organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie w odwołaniu od decyzji z dnia 2 września 2010 r. podniesiono szereg zarzutów, jednak zgłoszono tam tylko jeden wniosek - o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ pierwszej instancji postąpił zgodnie z tym wnioskiem, co zdaniem organu odwoławczego, przesądza o bezzasadności odwołania. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, irrelewantne jest zarówno to, jaka przyczyna legła u podstaw skierowania sprawy do ponownego rozpoznania, jak i to, czy rozpoznano wszystkie zarzutu odwołującego. Istotne jest bowiem tylko, że organ I instancji orzekł zgodnie z wnioskiem odwołującej, która tym samym osiągnęła cel, jaki jej przyświecał podczas składania odwołania. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wywiodła spółka "A" sp. z o.o., zarzucając tej decyzji naruszenie art. 132 §1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację, a także naruszenie przez organ odwoławczy prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca podniosła również, że odwołanie zostało rozpatrzone dopiero po 4 miesiącach, a organ odwoławczy nie powiadomił jej o terminie rozpatrzenia odwołania, co uniemożliwiło jej złożenie wyjaśnień i przedstawienie dodatkowej argumentacji. Skarżąca wskazała, iż nie podziela stanowiska organu odwoławczego dotyczącego wykładni art. 132 §1 k.p.a. Powołując się przy tym na art. 6 k.p.a. oraz 7 k.p.a., wywiodła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było mieć na uwadze nie tylko wnioski odwołania, ale także jego merytoryczną treść, a to oznacza konieczność zajęcia merytorycznego stanowiska dotyczącego prawidłowości postępowania organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego nie sposób uznać, że doszło do naruszenia art. 132 §1 k.p.a., gdyż w sprawie nie wystąpiła sytuacja objęta hipotezą tego przepisu. Stąd też organ ten nie miał możliwości zastosowania powołanego przepisu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a nie na rozprawie. W takim zaś przypadku strony nie zawiadamia się odrębnie o terminie rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli legalności działań administracji publicznej zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), tj. poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną tam podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które to związane są z materią zaskarżonych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w zaskarżonej sprawie, a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego (zakaz reformationis in peius). Z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc powyższe kryteria pod uwagę, rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujących taką wadliwością wydanych w ramach tego postępowania rozstrzygnięć, która wymagała ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, który to zarzut okazał się nieuzasadniony. Wbrew bowiem wywodom skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było obowiązane powiadomić skarżącą o dokładnym terminie załatwienia sprawy. W sprawie nie wyznaczono bowiem rozprawy, a ocena, czy jej przeprowadzenie przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania należy do organu prowadzącego postępowanie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2009, Nb. 7 do art. 132 k.p.a). Jeżeli natomiast chodzi o podniesiony w uzasadnieniu skargi zarzut przewlekłości postępowania, to stwierdzić należy, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ustawa dopuszcza wszakże załatwienie sprawy w terminie późniejszym; w takim jednak wypadku, organ musi, zgodnie z art. 36 §1 i 2 k.p.a., powiadomić stronę o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Z przedłożonych Sądowi akt postępowania odwoławczego wynika, że organ odwoławczy uchybił temu obowiązkowi, gdyż odwołanie zostało rozpoznane niemal 4 miesiące po jego skutecznym wniesieniu, a strony ani razu nie informowano o niezałatwieniu sprawy w terminie. Należy jednak zauważyć, iż naruszenie omawianego obowiązku nie powoduje wadliwości decyzji administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 1985 r., III SA 696/85, niepublikowany)., podobnie zresztą jak samo niewydanie decyzji w okresie terminie w art. 35 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r., II SA/Wa 161/08, LEX nr 489260). Mimo zatem, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 35 § 3 oraz art. 36 §1 k.p.a., to jednak wada tego typu nie stanowi istotnego naruszenia procedury administracyjnej i nie mogła mieć wpływu na końcowy wynik załatwienia sprawy. Trafny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 132 §1 k.p.a. Nie sposób się bowiem zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż przy ocenie decyzji wydanej w trybie tzw. autokontroli, określonej w tym przepisie, istotne jest tylko to, czy organ pierwszej instancji orzekł zgodnie z żądaniem strony. Jak słusznie podnosiła bowiem skarżąca, w ramach postępowania autokontrolnego przy ocenie tego, czy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie należy uwzględniać zarówno wnioski odwołania co do zaskarżonej decyzji, jak i merytoryczną treść żądania. Za takim poglądem przemawia bowiem już sama wykładnia literalna omawianego przepisu, który znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy "odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie". Oznacza to, że organ pierwszej instancji jest związany taj zarzutami odwołania, jak i wnioskami w nim zawartymi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, iż uchylenie przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 2 września 2010 r. w trybie tzw. autokontroli nastąpiło z naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a. Organ poprzestał bowiem na rozpoznaniu zarzutu naruszenia art. 79 k.p.a., nie analizując pozostałych zarzutów. W ocenie Sądu, jeżeli organ uznał, że odwołanie nie może być uwzględnione w całości, to był obowiązany postąpić zgodnie z przepisem art. 133, tzn. przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (tak A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2009, Nb. 7 do art. 132 k.p.a.). Naruszeniem art. 132 §1 k.p.a. jest także ograniczenie rozstrzygnięcia decyzji z dnia 24 września 2010 r. wyłącznie do uchylenia decyzji z dnia 2 września 2010 r. Wprawdzie art. 132 § 1 in fine k.p.a. przewiduje wydanie nowej decyzji, w której organ pierwszej instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak należy przyjąć, że, wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, niedopuszczalne jest wydanie jedynie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji, ani też decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania (tak A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, str. 769-770, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., II SA/Ol 401/09, LEX nr 564625; por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2006 r., VI SA/Wa 2184/05, LEX nr 227779). Takie rozstrzygnięcie nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej, podczas gdy decyzja administracyjna co do zasady ma rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończyć sprawę w danej instancji, co wynika wprost z art. 104 K.p.a. Organ pierwszej instancji może więc uchylić własną decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem odwołania lub umorzyć postępowanie, jeżeli taki był wniosek odwołującego się. Przepis art. 132 § 1 K.p.a. nie przewiduje natomiast możliwości swobodnego kształtowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję, mocą której Prezydent Miasta K., niezgodnie z normą wywiedzioną z art. 132 § 1 k.p.a., tylko uchylił własną pierwotną decyzję, nie zajmując w sprawie merytorycznego stanowiska, narusza art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organu odwoławczego z dnia 18 lutego 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Należy jednak zauważyć, iż zakres kognicji sądu administracyjnego może obejmować nie tylko zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, ale również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wniosek taki wynika z art. 135 p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozpatrujący skargę może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach (zarówno głównych, jak i wpadkowych, incydentalnych), przeprowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że "rozstrzygnięcie kwestii głębokości upoważnień do orzekania sądu administracyjnego powinno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny w związku z postanowieniami art. 1 § 2 p.p.s.a." (tak T.Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 441). W świetle określonego w tym ostatnim przepisie podstawowego celu kontroli sądowo-administracyjnej należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Jak wskazano powyżej, uchylenie przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 2 września 2010 r. bez jednoczesnego rozpoznania sprawy w sposób merytoryczny, narusza w sposób rażący przepis art. 132 §1 k.p.a. W konsekwencji z obrotu prawnego wyeliminowaniu powinna podlegać nie tylko zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ale również rozstrzygnięcie administracyjne ją poprzedzające. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Prezydent Miasta K., obowiązany będzie ponownie dokonać autokontroli decyzji z dnia 2 września 2011 r., oczywiście przy uwzględnieniu rozważań Sądu zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Jeżeli organ uzna, że brak jest przesłanek formalnych do wydania nowej decyzji merytorycznej albo że odwołanie nie może być uwzględnione w całości, powinien postąpić zgodnie z przepisem art. 133, tzn. przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K.. Z opisanych powyżej względów, wobec naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art.145 §1 pkt. 1 iit. c oraz art. 135 p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono w pkt. II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 400 zł z tytułu uiszczonego przez nią wpisu. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono natomiast na podstawie art. 152 p.p.s.a. w pkt. III sentencji wyroku.