II OSK 1965/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant starszy asystent Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.O. i J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 325/11 w sprawie ze skargi G.O. i J.O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 325/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G.O. i J.O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", Starosta Wolsztyński odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wiaty magazynowej na słomę, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...] w miejscowości P., gmina P. Na skutek wniesionego przez inwestorów – G.O. i J.O. odwołania Wojewoda Wielkopolski w dniu [...] lutego 2011 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 104 K.p.a. oraz art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie budzi wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. orzekł nakaz rozbiórki wybudowanej w 2006 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, wiaty o wymiarach ok. 5 m x 65 m, a nadto, że organ ten właściwy w sprawach egzekucji administracyjnej w dniu 30 grudnia 2010 r. potwierdził, że inwestor nie wykonał w całości rozbiórki nakazanej ww. decyzją. W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, iż pogląd, że część rozbieranego obiektu stanowi składową część wiaty nowo projektowanej nie może być uwzględniony, ponieważ inwestor uzyskał pozytywne uzgodnienia Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w zakresie melioracji wodnych, pod warunkiem wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu w całości. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że jak wskazują dowody zgromadzone w sprawie warunek ten nie został przez inwestora spełniony. Organ odwoławczy zaznaczył, że przy ponownym składaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty inwestor jest zobowiązany dołączyć do niego dowód potwierdzający wykonanie nakazu rozbiórki w całości. W skardze do sądu administracyjnego G. i J.O. zakwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym niezebrania wyczerpującego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane, wskazał na zakres kompetencji organu przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę i podniósł, że w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego przepisów prawa. W ocenie Sądu zakwestionowane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Nadto Sąd wyjaśnił, że w pierwszej kolejności organ budowlany winien sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo – w przypadku braku miejscowego planu – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ nie mógł zatwierdzić projektu budowlanego i wydać pozwolenia na budowę, albowiem - jak wynika z treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] - Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy na działce oznaczonej numerem ew. [...] w miejscowości P., dla inwestycji polegającej na budowie "nowego budynku – wiaty magazynowej na słomę jako uzupełnienie zabudowy w miejsce wiaty, co do której toczy się postępowanie egzekucyjne (po zakończeniu postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nakazującego rozbiórkę postawionego bez wymaganego pozwolenia obiektu w całości)". Z powołanej decyzji, zdaniem Sądu, wynika jednoznacznie, iż warunki zabudowy dotyczą nowego budynku, który ma powstać po zakończeniu postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązku rozbiórki wiaty. W tym stanie rzeczy organ budowlany, uzyskawszy informację z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, iż nadal prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczące obiektu – wiaty na działce nr [...] – oraz że obiekt rozebrano w części, nie mógł zatwierdzić projektu i wydać pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę pozostawałoby bowiem w sprzeczności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Nadto Sąd podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest ostateczna, a skarżący nie składali od niej środka zaskarżenia. Zdaniem Sądu wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżących stanowiłoby również naruszenie art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zobowiązującego organ administracji do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wyrażonej wyżej oceny nie może zmienić argumentacja skarżących, którzy podnieśli, iż nierozebrany przez nich mur, stanowiący element projektowanej inwestycji, stanowił – przed jego wykorzystaniem na wiatę – samodzielnie wzniesioną ścianę osłonową przed napływem z pól niekorzystnych pyłów do strefy magazynowo-składowej prowadzonego przez skarżących gospodarstwa rolnego, a więc nie był w warunkach samowoli wznoszony równolegle z zadaszeniem i pozostałymi elementami konstrukcji wiaty. Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd wskazał, że mur posadowiony na działce skarżących został przez nich wykorzystany przy budowie wiaty i tym samym stał się jej elementem. Z uwagi na powyższe nakaz rozbiórki, orzeczony na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...], odnosić należy do całości obiektu, w tym również do istniejącego wcześniej muru. W ocenie Sądu nie można również zgodzić się ze skarżącymi w zakresie, w jakim uzasadniają brak rozebrania spornego muru treścią nakazu rozbiórki, w którym – zdaniem skarżących – jako podlegające rozbiórce w katalogu zamkniętym wskazano: "dach konstrukcji drewnianej kryty blachą na słupach stalowych o wymiarach około 5 m x 65 m (obiekt nr 3)". Dalej Sąd wyjaśnił, że powołany przez skarżących opis obiektu budowlanego nie został zawarty w sentencji decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty, a stanowi jedynie fragment uzasadnienia odwołującego się do protokołu kontroli. Zaś w sentencji orzeczenia nakazano rozbiórkę "wiaty o wymiarach około 5 m x 65 m", nie wskazując wyraźnie na obowiązek częściowego jedynie rozebrania obiektu, zatem Sąd przyjął, iż nakaz dotyczy całego obiektu (wszystkich jego elementów) i brak jest podstaw do odnoszenia nakazu jedynie do części wiaty. Rozbiórka winna dotyczyć więc całej wiaty, w tym muru, nawet jeśli powstał on wcześniej niż pozostałe elementy wiaty. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli G.O. i J.O. zaskarżając go w całości. Jednocześnie zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." naruszenie prawa materialnego, tj. 1. art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, 2. art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuprawnionym oddaleniem skargi skarżących na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżących w sytuacji, gdy decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji wydanej z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej w oparciu o błędne ustalenie stanu faktycznego; Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że ze stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane skarżący kasacyjnie wskazali, że nie jest prawdą, iż na skarżących spoczywał obowiązek rozbiórki muru, stanowiącego - zdaniem Sądu - element wiaty. Nadto skarżący podtrzymali swoje twierdzenie, że wykonali nakaz rozbiórki i rozebrali wszystkie elementy wiaty. Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd dopuścił się także naruszenia art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, albowiem błędnie przyjął ustalenia organu co do istnienia na gruncie skarżących obiektu podlegającego rozbiórce (muru), a w konsekwencji naruszył ww. przepis. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania, albowiem niezasadnie przyjął, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony. Wskazano także, że nie można podzielić poglądu Sądu co do tego, że przedmiotowy mur objęty jest decyzją rozbiórkową, albowiem w sentencji decyzji tylko ogólnie wskazano na parametry obiektu objętego rozbiórką, a w uzasadnieniu dookreślono jego części składowe. Muru nie wymieniono. Tym samym twierdzenie Sądu, że mur stanowi element konstrukcyjny wiaty nie zasługuje na uwzględnienie. Zaś oparcie rozstrzygnięcia na nieustalonym stanie faktycznym sprawy stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu, zatem przedmiotowa sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych podniesionymi w treści skargi kasacyjnej podstawami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy można dokonać oceny prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. Obrazy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. skarżący kasacyjnie upatrują w nieuprawnionym oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana na gruncie wadliwe ustalonego stanu faktycznego sprawy, a które to uchybienie winno skutkować jej uchyleniem. Zaś to wadliwe ustalenie stanu faktycznego polegało wg skarżących kasacyjnie na przyjęciu, że decyzja nakazująca rozbiórkę wiaty obejmuje także swym zakresem mur, do którego – jak twierdzą skarżący – wiata ta przylegała, a w konsekwencji, że decyzja nakazująca rozbiórkę tej wiaty nie została do końca wykonana. Zatem spór w sprawie sprowadza się do tego, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nakazująca rozbiórkę wiaty na działce nr [...] (aktualnie po podziale nr [...]) obejmowała także przedmiotowy mur. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo organy architektoniczno-budowlane, a za nimi Sąd I instancji, przyjęły, że przedmiotowy mur stanowił element konstrukcyjny wiaty objętej nakazem rozbiórki z dnia [...] stycznia 2008 r. Jak wynika z treści tej decyzji, organ nadzoru budowlanego nakazał skarżącym kasacyjnie rozbiórkę "wybudowanej w 2006 r. bez wymaganego pozwolenia wiaty o wymiarach około 5 m x 65 m (obiekt nr 3 na załączniku do protokołu kontroli) na działce nr [...]". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego elementy konstrukcyjne tej wiaty stanowiły: dach drewniany kryty blachą oparty na słupkach stalowych oraz przedmiotowy mur. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji o nakazie rozbiórki brak jest wskazania muru jako elementu tej wiaty, jednakże powyższe nie decyduje o tym, że przedmiotowy mur, jak chcieliby tego skarżący, nie podlega rozbiórce. Podkreślić bowiem należy, że – zgodnie z twierdzeniami skarżących kasacyjnie – przedmiotowy mur, chociaż powstał wcześniej, to został wykorzystany do budowy wiaty objętej rozbiórką. W tej sytuacji rację ma Sąd I instancji, że mur ten jest częścią składową wiaty i jako taki jest objęty nakazem rozbiórki. O powyższym świadczą także pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z dnia [...] października 2010 r. Z treści tych pism jednoznacznie wynika, że postępowanie administracyjne dotyczące wiaty nie zakończyło się, a inwestor rozebrał tylko część obiektu. Nadto wskazać należy, że rację ma Sąd I instancji, że o tym jaki obiekt podlega rozbiórce wynika z rozstrzygnięcia decyzji, a ta wyraźnie mówi o wiacie o wymiarach około 5 m x 65 m, a więc jej wszystkich elementach konstrukcyjnych, w tym także muru. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, że zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów art. 7 i 77 K.p.a., albowiem prawidłowo w sprawie ustalono, że wiata objęta nakazem rozbiórki nie została w całości rozebrana – pozostał mur. W związku z powyższym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania jako niezasadny nie mógł skutkować uchyleniem zakwestionowanego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 i art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez odpowiednio niezastosowanie (art. 35 ust. 4) i wadliwe zastosowanie (art. 35 ust. 5) jako nieusprawiedliwione, nie mogły zostać uwzględnione. W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy zasadnie zastosowały w sprawie przepis art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji zgodnie z prawem odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust. 5 powyższej ustawy stanowi, że "właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki". Z literalnej wykładni tego przepisu wynika, że wystarczającą przesłanką wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jest istnienie na działce, na której ma być posadowiona projektowana inwestycja, obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. Zatem zaistnienie tylko tej przesłanki wystarczy do wydania legalnej decyzji odmownej. I taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak już bowiem wyżej wskazano, na działce na której inwestorzy zamierzali zbudować nowo projektowaną wiatę znajduje się obiekt objęty funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nakazującą, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jego rozbiórkę, który nie został przez skarżących do końca rozebrany (pozostał mur stanowiący ścianę zewnętrzną). Zatem wobec zaistnienia stanu faktycznego odpowiadającego dyspozycji art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo organy architektoniczno-budowlane, a za nimi Sąd I instancji uznali, że w sprawie tej będzie miała zastosowanie właśnie ta norma. W związku z powyższym prawidłowo, na tej podstawie, odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto wskazać należy, że w sytuacji gdy w sprawie zaistniała przesłanka negatywna do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, organ nie może zastosować przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty jawią się, w okolicznościach tej sprawy, jako całkowicie nieusprawiedliwione, a to nie pozwalało na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.