II SAB/Gd 19/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. H., A. H., B. H.-L., J. H., Z. H., Z. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku M. H., A. H., B. H.-L., J. H., Z. H., Z. Z. z dnia 1 grudnia 2008 r. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta Miasta solidarnie na rzecz M. H., A. H., B. H.-L., J. H., Z. H., Z. Z. kwotę 340,00 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2008 r. następcy prawni Z. i K. H.: M. H., A. H., B. H. – L., J. H., Z. H. i Z. Z., reprezentowani przez pełnomocnika wystąpili do Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [..], nr [..] oraz nr [..], położonej w G. W odpowiedzi Prezydent Miasta G., wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, ustalił, że obecnie nieruchomość ta stanowi działki nr [...] i następne oraz część działki nr [...]. Następnie pismem z dnia 25 maja 2009 r. zwrócił się do Wojewody P. o wyznaczenie innego organu do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy wskazując równocześnie, że działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...] i nast. stanowią obecnie własność Gminy Miasta G.. Natomiast działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...] i nast. stanowią obecnie własność osób fizycznych i "W" w G.. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2009 r., Wojewoda P. wyłączył Prezydenta Miasta G. od załatwienia wniosku w zakresie zwrotu działek stanowiących obecnie własność Gminy Miasta G. i wyznaczył do rozpatrzenia sprawy w tym zakresie Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Akta postępowania przekazano Prezydentowi Miasta G. w dniu 17 lipca 2009 r. Pełnomocnik Z. i K. H. pismem z dnia 25 października 2010 r. złożył do Wojewody P. zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta G. w sprawie zwrotu przedmiotowych działek. W odpowiedzi Wojewoda P. postanowieniem z dnia 24 grudnia 2010 r., działając na podstawie art. 37 § 2 w zw. z art. 123 k.p.a. wyznaczył Prezydentowi Miasta G., wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej, dodatkowy termin 2 miesięcy do załatwienia sprawy, liczony od dnia otrzymania postanowienia. W przekonaniu Wojewody organ I instancji dopuścił się bezczynności pomimo, iż podjął w sprawie szereg czynności takich jak działania zmierzające do ustalenia umocowania radcy prawnego do reprezentowania wszystkich spadkobierców Z. i K. H., czy powiadomienie stron pismem z dnia 8 września 2009 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2010 r., którego to terminu organ nie dotrzymał. Działania te były jednak zdaniem Wojewody zbyt opieszałe, czego dowodzi też okres jaki upłynął od dokonania ostatniej czynności zmierzającej do rozpatrzenia sprawy (pismo z dnia 6 maja 2010 r.) do dnia w którym złożono zażalenie na bezczynność, a który trwał aż 6 miesięcy. Taki brak działania Prezydenta Miasta G. wypełnia znamiona bezczynności. Wobec braku reakcji Prezydenta Miasta G. na postanowienie Wojewody P. z dnia 24 grudnia 2010 r. i dalszej bezczynności organu, pełnomocnik M. H., A. H., B. H.-L., J. H., Z. H. i Z. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że od daty wydania postanowieniem z dnia 16 czerwca 2009 r. którym Wojewoda P. wyznaczył do rozpoznania niniejszej sprawy Prezydenta Miasta G. w sprawie nie podjęto dotychczas żadnych działań zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego oraz nie przeprowadzono postępowania dowodowego, w szczególności nie przeprowadzono wizji lokalnej i nie powołano biegłego rzeczoznawcy dla oszacowania wartości zwracanej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. powołał się na konieczność prawidłowego ustalenia umocowania profesjonalnego pełnomocnika do reprezentowania skarżących w niniejszej sprawie, która to weryfikacja spowodowała zwłokę w jej załatwieniu. Wyjaśnił ponadto, że sami wnioskodawcy przyczynili się do przewlekłego załatwienia sprawy poprzez modyfikację pierwotnego wniosku. Prezydent wyjaśnił, że po przedłożeniu przez radcę prawnego R. S. ważnego pełnomocnictwa udzielonego przez B. H. – L., wcześniejsze oświadczenia woli złożone w jej imieniu zostaną konwalidowane, a sprawie nadany zostanie dalszy bieg. Prezydent stanął na stanowisku, że nie można zarzucić mu bezczynności oraz wyjaśnił, że zasada szybkości postępowania jest zależna od zasady prawdy obiektywnej i że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na uwadze interes społeczny oraz słuszny interes obywatela. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji. Od dnia 17 maja 2011 r. stwierdzając bezczynności organu Sąd ma także obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy organ ten, w terminach przewidzianych przepisami prawa nie wydaje rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponadto organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. to jest nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu ( zob. m. in. red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 05.11.1987r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok NSA z 22.12.1998r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z 08.06.2004r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109 ). Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że na nie załatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu (...) (wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 572/99, ONSA 2002/3/116). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W sytuacji, gdy strona nie wyczerpie trybu zaskarżenia skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., stanowiącego, że sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie z innych przyczyn jest niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie powyższy warunek został spełniony, ponieważ pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. pełnomocnik skarżących wystąpił do Wojewody P. w zażaleniem na bezczynność Prezydenta Miasta G. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 24 grudnia 2010 r. Wojewoda wyznaczył Prezydentowi Miasta G. dodatkowy termin dwóch miesięcy do załatwienia przedmiotowej sprawy, liczony od dnia otrzymania przedmiotowego postanowienia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uznania, iż skarga na bezczynność jest uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż Prezydent Miasta G. nie załatwił sprawy w ustawowym terminie określonym w przepisie art. 35 § 3 k.p.a., wobec czego Wojewoda P. prawidłowo wyznaczył dodatkowy termin na jej załatwienie, uwzględniając zażalenie skarżących. Również w tym wyznaczonym przez Wojewodę Prezydent nie załatwił przedmiotowej sprawy. i to pomimo tego, iż termin dwóch miesięcy w ocenie Sądu był terminem wystarczającym na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie. Przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (D. U. nr 34, poz. 173) dodał do przepisu art. 149 P.p.s.a. zdanie drugie w brzmieniu "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Po dniu wejścia w życie tej zmiany (17 czerwca 2011 r.) sądy administracyjne mają obowiązek, przy stwierdzeniu bezczynności organu lub przewlekle prowadzonego postępowania dokonania oceny, czy zaniechania te miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo w związku z treści ą przepisu art. 156 par. 1 ust. 2 K.p.a.. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego..., s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyr. NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Powyższa definicja dotyczy w zasadzie rażącego naruszenia prawa materialnego, jednakże możliwe jest także rażące naruszenie przepisów postępowania. Za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 188/05, LEX nr 189214). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 P.p.s.a. dotyczyć może jedynie zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać jedynie ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Jednakże w przekonaniu Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest w rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi niniejszej sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dopiero zestawienie czynności dokonany przez organ po wpłynięciu wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości z czynnościami niezbędnymi do rozpoznania tej sprawy daje możliwość dokonania oceny pod kątem rażącego naruszenia prawa. W przeciwnym razie każde niezałatwienie sprawy pomimo upływu terminu do jej załatwienia jako oczywiste naruszenie przepisu art. 35 K.p.a. należałoby ocenić jako rażące. W przedmiotowej sprawie, ze względu na treść wniosku, czynnościami niezbędnymi do jej rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności było ustalenie, czy wszyscy następcy prawni Z. i K. H. domagają się zwrotu przedmiotowych nieruchomości, co w przypadku reprezentowania wnioskodawców przez profesjonalnego pełnomocnika powinno poprzedzić ustalenie, czy pełnomocnictwo zostało udzielone w sposób prawidłowy. Z przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n wynika bowiem, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien wystąpić poprzedni właściciel, a w przypadku współwłasności wszyscy współwłaściciele lub spadkobiercy właściciela czy współwłaścicieli (współuczestnictwo materialne) i z ich udziałem winno toczyć się postępowanie, przy czym tytuł prawny do nieruchomości powinien przysługiwać tym wszystkim osobom w dacie zgłoszenia żądania (vide: G. Bieniek "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. Prawnicze Lewis – Nexis 2008 str. 495 oraz wyroki NSA z 5 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 2217/98 LEX nr 53398; wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1371/04 LEX nr 192900). Dopiero w przypadku pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności organ powinien przystąpić do ustalania stanu prawnego i faktycznego określonych działek, przeprowadzić ewentualne oględziny, oraz ustalić, czy przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. W przypadku konieczności ustalenia wysokości zwracanego odszkodowania celowym byłoby także wykonanie operatu szacunkowego celem ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w dniu jej zwrotu. Prezydent Miasta G. otrzymał akta sprawy dniu 17 lipca 2009 r. Akta sprawy już wówczas zawierały pełną dokumentację geodezyjną dotycząca objętych wnioskiem działek, w tym informacje z rejestru gruntów i wykaz zmian gruntowych odzwierciedlający aktualny stan przedmiotowych nieruchomości. Przez dwa miesiące organ nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności. Dopiero w dniu 8 września 2009 r. organ powiadomił strony stron postępowania o jego wszczęciu. W dniu 15 września 2009 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w G. o odpisy z KW przedmiotowych działek i uwierzytelnione umowy użytkowania wieczystego ustanowionego na niektórych z tych działek. (dokumenty te uzyskał w dniu 25 września 2009 r.) Jednocześnie powiadomił strony o planowanym na dzień 31 marca 2010 r. terminie rozstrzygnięcia sprawy. Następnie 6 kwietnia 2010 r. (po upływie blisko 6 miesięcy od ostatniej czynności) Prezydent zauważył braki wniosku, wzywając pełnomocnika do ich usunięcia poprzez złożenie oryginału aktu stanu cywilnego wnioskodawczyni B. H., stwierdzając różnicę pomiędzy pisownią nazwiska w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku i na udzielonym pełnomocnictwie. Dodatkowo w dniu 6 maja 2010 r. pełnomocnik wnioskodawców został wezwany do złożenia oryginału pełnomocnictwa B. H. w terminie 14 dni pod rygorem umorzenia postępowania wobec stwierdzenia, że nie wszystkie osoby uprawnione wystąpiły o zwrot. W dniu 6 sierpnia 2010 r. Sąd Rejonowy w G. sprostował oczywistą omyłkę w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. H. W dniu 28 maja 2010 r. pełnomocnik wyjaśnił, że posiada jedynie fax pełnomocnictwa, ponieważ jego mocodawca mieszka w S. Pismem z dnia 10 września 2010 r. pełnomocnik skarżących ograniczył żądanie zwrotu do działek stanowiących własność Gminy G.. Wobec braku dalszych czynności organu w dniu 25 października 2010 r. złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta G. do Wojewody P.. W dniu 2 grudnia 2010 r. Prezydent zwrócił się do Urzędu Miasta G. o uwierzytelnione kopie dokumentacji archiwalnej, w szczególności Zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami UM w G. z dnia 25 października 1988 r.. W tym dniu zwrócił się także ponownie do pełnomocnika wnioskodawców o przedłożenie oryginału pełnomocnictwa pod rygorem uznania tego pełnomocnictwa za nieważne. Postanowieniem z dnia 24 grudnia 2010 r. Wojewoda P. wyznaczył organowi dodatkowy termin rozpoznana sprawy. W dniu 10 marca 2011 r. Prezydent podjął następną czynność, polegającą na zwróceniu się do o plan zagospodarowania dla terenu objętych wnioskiem o zwrot działek oraz innej dokumentacji dotyczącej tego terenu. Jednocześnie pismem z dnia 9 marca 2011 r. ponownie wezwał pełnomocnika skarżących do usunięcia braków wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Próbę wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w przewidzianym przez prawo terminie. podjął dopiero w datowanej na odpowiedzi na skargę podnosząc, iż zasadniczą przeszkodą dalszego prowadzenia postępowania jest brak oryginału pełnomocnictwa B. H.. Odnosząc się do tegoż argumentu Sąd wskazuje, iż jest on całkowicie chybiony. Oczekiwanie przez organ administracji na podjęcie przez stronę postępowania administracyjnego nie może być bowiem uznane za usprawiedliwienie bezczynności tego organu w sprawie. Podkreślić trzeba, że choć strona może dobrowolnie podjąć działania oczekiwane przez organ, to brak jest środków prawnych pozwalających na zmuszenie jej w toku toczącego się postępowania do podjęcia tychże oczekiwanych przez organ działań. Organ może żądać usunięcia braków formalnych wniosku przez pełnomocnika wnioskodawców którzy, jak wynika chociażby z faktu wywiedzenia skargi na bezczynność organu, są zainteresowani w zakończeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w rozsądnym terminie. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta G. trzykrotnie wzywał pełnomocnika skarżących do uzupełnienia braków przedłożonego pełnomocnictwa: w dniu 6 maja 2010 r. pełnomocnik wnioskodawców został wezwany do złożenia oryginału pełnomocnictwa B. H. – L. w terminie 14 dni pod rygorem umorzenia postępowania, w dniu 2 grudnia 2010 r. pod rygorem uznania pełnomocnictwa za nieważne, oraz w dniu 9 marca 2011 r. pod rygorem pozostawienia wniosku go bez rozpoznania. Jednakże pomimo upływu trzykrotnie zakreślonego terminu organ nie zastosował żadnego z nałożonych rygorów. Podjęcie pierwszej czynności w celu wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braków wniosku po upływie 6 miesięcy do daty otrzymania wniosku do rozpoznania, oraz bezskuteczne oczekiwanie przez okres roku na uzupełnienie tych braków dowodzi rażącego naruszenie prawa, ponieważ w przypadku nieuzupełnienia braków wniosku w zakreślonym terminie organ powinien zakończyć postępowania i uznać, że wobec braku pełnomocnictwa nie wszystkie osoby uprawnione złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co uniemożliwia rozpoznanie wniosku. Zwlekanie z zakończeniem postępowania prowadzi w tym przypadku do istotnego ograniczenia prawa strony do zakwestionowania tego rozstrzygnięcia w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Reasumując Sąd, podzielając zarzuty skarżących, iż przy załatwianiu sprawy zwrotu przedmiotowych nieruchomości Prezydent Miasta G. pozostaje w bezczynności, orzekł - na podstawie art. 149 i art. 200 P.p.s.a. - jak w sentencji.