II SA/Gd 392/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. M. i A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego oddala skargę. A. M. reprezentujący "A" z dniu 19 stycznia 2011 r. zawiadomił o zakończeniu budowy i rozbudowy budynku [..] na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w S.. W zawiadomieniu wskazano, że roboty budowlane przy ul. [..] w S. (działka nr [...]) realizowane są na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 11 maja 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę: rozbudowa części zapleczowej istniejącego budynku będącego siedzibą "A", kategoria XVI na terenie położonym w S. przy ul. [...] nr działki [...], wydanej dla inwestora, którym jest "A" S. ul. [...]. Z treści zawiadomienia wynika, że rozbudowana część budynku nr [..] przeznaczona jest na cele mieszkalne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 54, art. 80 ust. 2 pkt 1 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) dalej jako U.p.b., po rozpoznaniu zawiadomienia A. M. z dnia 19 stycznia 2011 r. o zakończeniu budowy rozbudowanej części budynku na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w S. zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zakończenia rozbudowanej części zaplecza istniejącego budynku. Organ I instancji wyjaśnił, że inwestycja przy ul. [..] w S. realizowana zgodnie z projektem budowanym opracowanym przez mgr inż. arch. I. W. ma na celu "poprawienie rozwiązań funkcjonalnych budynku związanych z prowadzeniem działalności. To znaczy w "A" dodano pokój dla personelu, w którym zlokalizowano piec gazowy uprzednio zlokalizowany w przedsionku sanitariatu oraz wydzielono pomieszczenie porządkowe. Funkcje galerii powiększono o wygodne, spełniające wymogi ochrony przeciw pożarowej schody (w poziomie parteru) oraz obszerną kuchnię na piętrze. Wydzielając kuchnię w części, istniejącej udało się zrealizować pełen program pomieszczeń sanitarnych w pubie" Organ wskazał dalej, że inwestor realizując etapami przedmiotową inwestycję przekazał do użytkowania z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe część parterową rozbudowanego na podstawie ww decyzji budynku przy ul. [...] w S.. Organ I instancji decyzją z dnia 2 marca 2009 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie jedynie rozbudowanej części budynku biurowego (kategorii XVI- budynki biurowe i konferencyjne) przy ul. [...] w S.. Jak ustalono, budynek nr [..] na działce nr [...]. 25 przy ul. [...] , [..], [..] w S. jest budynkiem użytkowanym z przeznaczeniem biurowym. Mieści się tam m.in.: siedziba "A". Inwestycja ma też przeznaczenie gastronomiczne, gdyż znajduje się tam pub – "G". Zgodnie z warunkami określonymi w w/wym. decyzji z dnia 11 maja 2004 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę inwestor jest zobowiązany uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej części budynku przy ul. [...] w S. Pozwolenie na budowę wydano dla budynku zaliczonego do kategorii XVI – budynki biurowe i konferencyjne. Organ wskazał następnie, że inwestorem robót budowlanych prowadzonych przy ul. [...] w S. jest "A", zaś przedmiotowy budynek zaliczony jest do kategorii XVI wg załącznika do U.p.b., a w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie może być wydane wyłącznie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego, a przedstawione w organie I instancji zawiadomienie "A", S., ul. [..] reprezentowanej przez A. M. z dnia 19 stycznia 2011 r. o zakończeniu rozbudowy części budynku [...] na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w S. nie stanowi wezwania właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. U.p.b. W odwołaniu G. i A. M. wskazali, że całe piętro budynku, tak istniejące, jak i rozbudowane stanowią pomieszczenia mieszkalne, co potwierdza sposób użytkowania pomieszczeń jak i zgromadzona dokumentacja. Teza zawarta w decyzji pierwszoinstancyjnej, iż na piętrze mieści się pub jest nieścisła, gdyż pub mieścił się w budynku przed kilku laty. Następnie urządzenia pubu zostały zdemontowane i lokal odzyskał charakter lokalu mieszkalnego. Obecnie, co najmniej połowa budynku ma przeznaczenie mieszkalne, co sprawia że budynek powinien być zaliczony do kategorii budynków mieszkalnych. W tej sytuacji budynek nie mieści się w kategorii XVI (budynki biurowe i konferencyjne) jak mylnie wskazała organ I instancji, ale jest budynkiem mieszkalnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 4 marca 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 54, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 U.p.b. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił powołując się na art. 54 U.p.b., że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 ustawy, po zawiadomieniu właściwego organu, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Ponieważ organ I instancji ustalił, że rozbudowę budynku przy ul. [...] w S. wykonano z istotnym odstąpieniem o zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającym na wprowadzeniu funkcji mieszkalnej w miejsce zaprojektowanego na piętrze zaplecza biurowego (pomieszczenia: sala i bufet, kuchnia, hall i szatnia) – zaskarżoną decyzją, podjętą przed upływem 21 dni od daty zawiadomienia o zakończeniu budowy, orzekł sprzeciw w sprawie zamierzonego przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części tego obiektu. W myśl art. 36a ust. 5 U.p.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zachodzi wówczas, gdy dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji); zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użyłkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 36a ust. 1 U.p.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Brak takiej decyzji, przy przedstawionym stanie faktycznym w omawianej sprawie, obligował organ I instancji do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jest ono zasadne, co w oczywisty sposób oznacza, że nie można przystąpić do użytkowania przedmiotowej rozbudowy, wymagającej obecnie przeprowadzenia postępowania w trybie przepisów art. 51 U.p.b. w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu wskazał, że jest ona w całości nietrafna. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia pozwolenia na budowę i rozbudowa budynku, stanowiącego konstrukcyjnie i funkcjonalnie (kategoria XVI) odrębną część istniejącego dotychczas budynku, określoną graficznie i opisowo w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a nie budynku jako całość. Zalegalizowanie stanu faktycznego nie następuje na mocy dowolnych dokumentów dostarczonych właściwemu organowi przez inwestora, lecz na podstawie właściwych dokumentów wystawionych przez ten organ. Jedynym dokumentem uprawniającym inwestora do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest decyzja o zmianie pozwolenia na budowę. A w niniejszej sprawie inwestor jej nie okazał. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. i G. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Jak wyjaśnili w uzasadnieniu budynek nr 26 w Sopocie jest dwukondygnacyjny. Cały parter posiada przeznaczenie komercyjno – użytkowe. Na poziomie piętra w dacie wydania pozwolenia na budowę istniał pub. Jednakże skarżący w dacie oddania do użytku parteru rozbudowanej części budynku nr [...] zakończył użytkowanie piętra jako pubu. O powyższym fakcie skarżący poinformowali Prezydenta Miasta S. oświadczając, że zmniejszyli powierzchnię lokali usługowych na terenie całej nieruchomości o powierzchnię pubu, co miało za cel m.in. zmniejszenie obciążeń fiskalnych. W odpowiedzi Prezydent Miasta S. obniżył wysokość podatków, co skarżący uznali za milcząca zgodę organu na zmianę sposobu użytkowania. Dalej wyjaśnili, że przed kilku laty odstąpili od prowadzenia działalności typu "pub" w istniejącej części piętra budynku i przywrócili poprzednie przeznaczenie mieszkalne. Tym samy zmianie uległo przeznaczenie dobudowanej części budynku, która pierwotnie w decyzji o pozwoleniu na budowę została zakwalifikowana jako rozbudowa lokalu użytkowego i przyznano jej kategorię XVI – budynki biurowe i konferencyjne. Skarżący zamierzają w rozbudowanej części piętra wprowadzić przeznaczenie mieszkalne, bowiem odpadł cel podstawowy jakim była rozbudowa poprzednio istniejącego pubu. Wszystkie te okoliczności dowodzą zdaniem skarżących, że wydając kwestionowane decyzje organy nadzoru budowlanego oparły się na błędnie ustalonym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Analiza przedmiotowej sprawy przeprowadzona na podstawie wyżej przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 54 U.p.b. zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W tym miejscy wskazać należy, że 21 – dniowy termin określony w art. 54 U.p.b. jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że tylko w tym terminie organ administracji uprawniony jest do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, zaś jego upływ pozbawia organ możliwości skorzystania z możliwości zgłoszenia sprzeciwu. Zatem kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do zbadania dwóch kwestii, a mianowicie: czy przedmiotowy sprzeciw został wniesiony przez uprawniony organ w wyznaczonym ustawą terminie, oraz czy sprzeciw ten był uzasadniony. Odnosząc się do problemu zachowania wymienionego powyżej 21 – dniowego terminu na skuteczne wniesienie sprzeciwu, dla zbadania czy termin ten został zachowany trzeba w pierwszej kolejności określić początek biegu tego terminu. Uwzględniając zawarte w art. 54 i art. 57 ust. 4 U.p.b. uregulowania, a także mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a., jako początkowy dzień biegu 21 – dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia. W przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia – dzień następny po dniu, w którym to uzupełnienie nastąpiło (o ile nastąpiło to w terminie określonym przez organ), lub też dzień następny po dniu, w którym upłynął wyznaczony przez organ termin nakładający obowiązek uzupełnienia zawiadomienia. Jak wynika z akt sprawy A. M. reprezentujący "A" złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 19 stycznia 2011 r. Zatem 21 – dniowy termin na wniesienie sprzeciwu upływał w dniu 9 lutego 2011 r. Tymczasem decyzja organu I instancji o zgłoszeniu sprzeciwy została wydana w dniu 26 stycznia 2011 r., a doręczona G. i A. M. w dniu 9 lutego 2011 r. właśnie. Bez wątpienia zatem organ I instancji będąc do tego uprawnionym złożył sprzeciw w terminie ustawowym zarówno wydając stosowną decyzje jak i doręczając ją przed upływem 21 dni. Rozwiewa to wątpliwości pojawiające się w orzecznictwo sądowym dotyczące znaczenia terminu "zgłosi", a sprowadzające się do analizy, czy jest wystarczające tylko samo wydanie decyzji, ale czy konieczne jest także doręczenie decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 965/02 i z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1318/05). Zatem w niniejszej sprawie zarówno wydanie, jak i doręczenie decyzji nastąpiło w ustawowym 21 – dniowym terminie. Przechodząc do rozważań kwestii merytorycznych, trzeba wskazać, iż zawiadomieniem z dnia 19 stycznia 2011 r. skarżący zgłosił zakończenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku przy ul. [...] w S. na cele mieszkalne, prowadzonej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 maja 2004 r. wydanej przez Prezydenta Miasta S. Pozwolenie wydane zostało na rozbudowę części zapleczowej istniejącego budynku będącego siedzibą "A" zaliczanego do kategorii XVI. Zgodnie z art. 55 U.p.b. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Przepis art. 55 U.p.b. określa zamknięty katalog kategorii obiektów budowlanych, do których użytkowania konieczne jest uprzednie uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przystąpienie do użytkowania tych kategorii obiektów może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego obowiązkowej kontroli w trybie art. 59a U.p.b.. Przeprowadzenie kontroli następuję na "wniosek inwestora", który traktowany jest jako wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie o czym stanowi art. 59a ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 6 U.p.b.. Przystąpienia inwestora do użytkowania obiektu z pominięciem procedury opisanej w art. 55 U.p.b. powoduje negatywne konsekwencje w postaci kary z tytułu nielegalnego w użytkowania obiektu budowlanego wymierzanej przez właściwy organ. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że brak jest w aktach wniosku inwestora – "A" o przeprowadzenie kontroli w zrealizowanej inwestycji a tym samym nie wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zgodnie z art. 55 U.p.b. Powyższe oznacza, iż w stosunku do zrealizowanego obiektu zachodzi brak możliwości legalnego użytkowania, do którego można będzie przystąpić po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 U.p.b.. Potwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego powyższych okoliczności w pełni uzasadnia wniesienie sprzeciwu w przedmiotowej sprawie, gdyż wobec stwierdzonych nieprawidłowości nie można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.