I SA/Wa 215/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [..]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego M. S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [.] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [..] grudnia 1972 r. nr [..] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. z dnia [..] maja 1972 r. nr [..] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R., pow. [..], ozn. jako działka [..]. kat. nr [..], o powierzchni [.] ha, zapisanej w KW nr [..], stanowiącej własność T. S. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy . Decyzją z dnia [..] maja 1972 r., nr [..] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R,., pow. [..], ozn. jako działka [..]. kat. nr [..], o powierzchni [..] ha, stanowiącej własność T. S. Odszkodowanie za grunt przyznano w wysokości [..] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [..] grudnia 1972 r., nr [..]. M. S. (następca prawny T. S.) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [..] grudnia 1972 r., nr [..] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. z dnia [..] maja 1972 r., nr [..] podnosząc, iż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [..] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. M. S. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [..] kwietnia 2010 r. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, póz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1-2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Przedmiotowa nieruchomość przed wywłaszczeniem była dzierżawiona przez [..] na cele kampingowe, zaś wywłaszczenie było dokonywane na potrzeby budowy nowych obiektów o typie zabudowy trwałej. Organ uznał za nietrafny zarzut skarżącego, iż rozbudowa zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego Okręgowego Zarządu [..] w P. nie stanowiła celu użyteczności publicznej, bowiem realizowała potrzeby wyłącznie pracowników oraz ewentualnie ich rodzin. Przepisy nie wykluczały możliwości korzystania z ośrodków zakładowych przez osoby trzecie tj. osoby nie przynależące do określonej grupy zawodowej. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zobowiązany był do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie .Pismem z dnia [..] stycznia 1970 r. nr [..] Okręgowy Zarząd [..] w P. wystąpił do T. S. z propozycją dobrowolnej sprzedaży nieruchomości oraz poprosił właścicielkę o podanie żądanej ceny za sprzedaż nieruchomości. Pismem z dnia [..] lutego 1970 r. T. S. nie wskazała żadnej ceny i odpowiedziała, że nie zgadza się na dobrowolną sprzedaż nieruchomości. Organ uznał, że nie wskazanie konkretnie proponowanej ceny, nie ma w przedmiotowej sprawie charakteru rażącego. Z treści pisma T. S. stanowiącej odpowiedź na ofertę wynika, że właścicielka na żadnych warunkach nie zgadzała się na dobrowolną sprzedaż nieruchomości. Zatem rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości o których mowa w art. 6 ww. ustawy wywłaszczeniowej zostały przeprowadzone. Pismem z dnia [..] czerwca .1970 r. nr [..] uzupełnionym w dniu 5 sierpnia 1970 r. Okręgowy Zarząd [..] w P. wystąpił do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w S. z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego odnośnie dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Jak wskazano w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [..] kwietnia 2010 r. wniosek o wszczęcie postępowania spełniał wymogi ustawowe. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ww. ustawy: o wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Pismem z dnia [..] lutego 1972 r., nr [..], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w S. zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Z przepisu art. 21 ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jednak jak wynika z pisma z dnia [..] maja 1972 r. należy stwierdzić, że rozprawa taka została przeprowadzona. Wnioskodawca przedmiotowego postępowania nie kwestionuje faktu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, a jedynie brak udziału w sprawie biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy. Jak wynika z akt sprawy opinia szacunkowa została sporządzona w dniu [..] lutego 1971 r. przez biegłego mgr inż. J. D. Została ona sporządzona na podstawie przepisów art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz przepisów ustalających ceny sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Biegły w opinii z dnia [..] lutego 1971 r. wycenił przedmiotową nieruchomość na kwotę [..] zł. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 odszkodowanie za grunty rolne powinno odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Cena sprzedaży nieruchomości ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15.12.1969 r. (M.P. z 1969 r. nr 53 póz. 424) w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. W konkluzji decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ustawy, przedmiotowa decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. z dnia [..] maja 1972 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, ustala wysokość, termin oraz osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. W związku z powyższym uznano , że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [..] grudnia 1972 r., nr [..] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. z dnia [..] maja 1972 r., nr [..]. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury złożył M. S. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucił: – naruszenie art. 156 § 2 kpa w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej ustawa wywłaszczeniowa) poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji Prezydium Rady Narodowej w Szczecinie z dnia 31 maja 1972 r. odpowiada dyspozycji art. 3 ustawy wywłaszczeniowej . – naruszenie art.156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej poprzez nie przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jeszcze przed wywłaszczeniem nieruchomości ; – naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej poprzez błędne przyjęcie, że wskazane w tym przepisie rokowania zostały przeprowadzone, a skierowane do właścicielki pismo zawierało wszystkie elementy jakie ustawa wywłaszczeniowa wymagają dla tego rodzaju pisma ; – naruszenie art. 7 kpa poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym doszło do wysłuchania biegłych na rozprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym była wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1972 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Szczecinie z dnia [..] maja 1972 r. nr [..] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R., pow. G., ozn. jako działka [..]. kat. nr [..], o powierzchni [..] ha, zapisanej w KW nr [..], stanowiącej własność T. S. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej prowadzonym na podstawie powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu ustalenia odszkodowania oraz podstawy prawnej wydanej decyzji, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania, tj. przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W tej sytuacji istotnymi zagadnieniami, których ustalenie miało decydujące znaczenie przy ocenie zgodności kwestionowanych decyzji wywłaszczeniowych z przepisami ustawy z 1958 r., było ustalenie czy w decyzji wywłaszczeniowej został określony cel wywłaszczenia, czy wywłaszczenie nieruchomości było niezbędne dla realizacji celu wywłaszczenia, czy przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej prawidłowo przeprowadzono rokowania dotyczące dobrowolnego zbycia nieruchomości, a następnie wszczęto i przeprowadzono postępowanie wywłaszczeniowe oraz czy zgodnie z przepisami tej ustawy ustalono wysokość odszkodowania. Ma rację skarżący, że zastosowana przez organ interpretacja pojęcia celu użyteczności publicznej, o którym jest mowa w treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) budzi uzasadnione wątpliwości. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem organów, że zaspokojenie potrzeb socjalnych pracowników [..] i ich rodzin wyczerpuje przesłankę przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Byłoby tak, gdy chodziło np. o budowę szpitala, przychodni. Są to bowiem placówki ogólnodostępne. Ośrodek kolonijny dla pracowników lasów państwowych zaspokaja potrzeby określonej grupy zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 1998 r. w sprawie IV SA 1026/97 wskazał, że pojęcie "celu użyteczności publicznej" musi łączyć się z powszechnością i ogólnodostępnością dla całego społeczeństwa. Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela ten pogląd. W świetle tego stanowiska nie sposób przyjąć- jak uznał to organ , aby rozbudowa ośrodka kolonijnego dla pracowników lasów państwowych był ogólnodostępny dla każdego obywatela. Przywołany natomiast w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2004 roku sygn. akt III CK 188/03 nie może mieć w sprawie zastosowania , gdyż dotyczył kwestii ważności umowy cywilnoprawnej , nie zaś oceny decyzji wywłaszczeniowej. Należy również zauważyć , że ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. regulowała przymusowe nabywanie nieruchomości na przyszłe, jeszcze nie rozpoczęte inwestycje (art. 3). Wyrazem tej zasady był art. 41, który na zasadzie wyjątku dopuszczał zajęcie nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, ale dopiero po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie natomiast przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez Okręgowy Zarząd [..] w P. na podstawie umowy najmu kilkanaście lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na nieruchomości zostało wzniesionych [..] domków kempingowych oraz stołówka, umywalnia i izolatka za kwotę [..] mln starych złych. W przedmiotowej sprawie decyzja wywłaszczeniowa legalizowała zatem zajęcie nieruchomości czym naruszała art. 3 ust. 1, faktyczne odjęcie nieruchomości nastąpiło na długo przed wszczęciem postępowania, a decyzja nie zmieniała stopnia tej ingerencji, dawała tylko formalnie Skarbowi Państwa tytuł prawny do nieruchomości, którą już władał. Tym samym decyzja wywłaszczeniowa w badanym przez organy nadzoru zakresie narusza art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto w myśl art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z fragmentarycznych akt administracyjnych , w niniejszej sprawie została w dniu [..] lutego 1971 roku sporządzona opinia szacunkowa przez biegłego D. oraz , że na dzień [..] maja 1972 roku została wyznaczona rozprawa wywłaszczeniowa. Przez skarżącego podnoszony został zarzut, ( nie kwestionowany przez organ) braku udziału biegłego w rozprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa w zakresie odszkodowania wydana z naruszeniem wskazanego art. 22 (por. wyroki NSA: z dnia 7 VII 2009 r.; sygn. akt 1144/08; z dnia 5 XI 2009 r., sygn. akt 114/09 i z dnia 13 XI 2009 r., sygn. akt 159/09). Jest to wyraz kontynuacji linii orzeczniczej zapoczątkowanej wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 38/98. Należy jednak zasygnalizować linię orzeczniczą zgodnie, z którą brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej stanowi naruszenie prawa, jednak nie można uznać go za rażące w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (por. wyroki NSA z dnia 6 listopada 2008 r. sygn .akt I OSK 1459/07, z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie istota naruszenia art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. polega na tym, że organ nie umożliwił biegłemu udziału w rozprawie w sytuacji kwestionowania przez T. S. wysokości przyznanego odszkodowania. Zatem w kontekście rozpoznawanej sprawy brak udziału biegłego w rozprawie stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Dodatkowo przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłego i brak przedstawienia uzasadnienia opinii przez biegłego na rozprawie doprowadził do pozbawienia strony możliwości odniesienia się do istotnych dla określenia wartości nieruchomości okoliczności, co w sytuacji nie zgadzania się w trakcie całego postępowania przez T. S. na wykupu wzmacnia ciężar opisanego naruszenia prawa. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżona decyzje oraz decyzje poprzedzająca . Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.