II SA/Wa 459/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 oddala skargę J.M. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 1987 r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych i do 2005 r. włącznie wypłacono mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w oparciu o decyzję [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., zmienioną decyzją ww. organu nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w zakresie przysługujących norm zaludnienia. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. emeryt wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. poinformowano go, że w związku z uchyleniem § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczególnych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.), osoby uprawnione do zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do przedmiotowego świadczenia z dniem 1 stycznia 2006 r. J.M. wniósł zażalenie na niezałatwienie jego sprawy w drodze decyzji, a następnie skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a Sąd wyrokiem z dnia [...] czerwca 2009 r. sygn. akt III SAB/Gd 15/09, zobowiązał organ od wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił wnioskodawcy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, a Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na to, iż wydając swoje rozstrzygniecie, wprowadził w obieg drugą decyzję w tej samej sprawie, bowiem stronie przyznano już prawo do równoważnika ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), odmówił J.M. wypłaty równoważnika za lata 2006-2008. W uzasadnieniu podał, że uprawnienie do przedmiotowego równoważnika osób pobierających emeryturę lub rentę policyjną wynikało wyłącznie z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczególnych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z uwagi na fakt, iż tylko ustawy mogą być źródłem uprawnień i obowiązków obywateli, usunięto z ww. rozporządzenia przepis będący podstawą przyznania tej grupie osób omawianego równoważnika. Konsekwencją uchylenia § 8 powołanego rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2006 r. było to, że zapisy tego aktu nie mogły już stanowić podstawy do naliczenia i wypłaty równoważnika rencistom i emerytom policyjnym. Organ wskazał ponadto, iż z decyzji przyznającej równoważnik z dnia 19 listopada 1999 r. wynika, że świadczenie to miało być wypłacane corocznie, a jego wysokość ustalana każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek, a zatem ma ona charakter związany, bowiem w kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty odesłano w niej do przepisów prawa, które z dniem 1 stycznia 2006 r. zostały jednak uchylone. W odwołaniu od powyższej decyzji J.M. zarzucił jej rażące naruszenie prawa oraz naruszenie powagi rzeczy osądzonej wobec pozostawania w obiegu prawnym decyzji z 1999 r. przyznającej równoważnik. Zwrócił ponadto uwagę na naruszenie praw nabytych na mocy ww. decyzji z 1999 r. oraz korzystne dla emerytów policyjnych stanowisko Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 2009 r. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 97 ust. 5, art. 91 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 91 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast zagadnienia uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) i ich rodzin, która przewiduje dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów Policji, określone w art. 29 i art. 30. Organ wskazał, że przepis art. 91 ust. 2 o Policji, wyznaczający zagadnienia, które zostaną dookreślone w rozporządzeniu wykonawczym, nie daje uprawnienia do określania zakresu osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Mimo to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczególnych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanym na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, w § 8 rozszerzył uprawnienie do przedmiotowego równoważnika na emerytów i rencistów policyjnych. W związku z tym, że powołane rozporządzenie w takim brzmieniu wykraczało poza granice delegacji ustawowej, z dniem 1 stycznia 2006 r. uchylono jego § 8, co w konsekwencji skutkowało utratą przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego uprawnień do równoważnika za remont lokalu. Komendant Główny Policji zauważył ponadto, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08, co prawda w odniesieniu do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, stwierdził, iż zarówno przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, jak również sama ustawa o Policji, nie gwarantują emerytom i rencistom prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Stwierdził również, że skoro krąg osób uprawnionych został określony w ustawie, a uprawnienia emerytów i rencistów nie wynikają z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), uchylenie przepisów rozporządzenia nie zmieniło stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów świadczenia, tym samym nie ma miejsca naruszenie zasady ochrony praw nabytych. Jednakże, w ocenie organu, który powołał się w tej kwestii do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej, jaką jest wypłata świadczenia, winna być dokonana w drodze decyzji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.M. zarzucił jej: – obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. zasad ogólnych określonych w art. 6 i 7 k.p.a., polegającą na zaniechaniu obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy, braku ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego oraz niewyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji poprzez błędne uznanie, że skarżącemu równoważnik pieniężny za remont lokalu przyznano decyzją z [...] czerwca 2003 r., zamiast decyzją z [...] listopada 1999 r., – naruszenie art. 77 § 1 i § 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony, – niewłaściwe zastosowanie art. 61 i art. 145 k.p.a. poprzez uznanie, że złożenie przez stronę stosownego wniosku o wypłacenie równoważnika wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie, – naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji i jej podstawy prawnej, – naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez odmowę wypłaty równoważnika, mimo zachowującej moc prawną decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. o przyznaniu świadczenia na przyszłość i braku w rozporządzeniu nowelizującym z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) regulacji co do cofania przyznanych uprawnień lub wygaszania decyzji je przyznających, – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o Policji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że emeryci policyjni uprawnienia nabyte na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, art. 91 ust. 1 ustawy o Policji i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2002 r., utracili z dniem 1 stycznia 2006 r. na skutek uchylenia powołanego § 8. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. albo o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy łącznie ze sprawą ze skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinął zarzuty skargi, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, ponownie wskazał też na stanowisko Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego w przedmiocie uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W ust. 2 powołanego przepisu przewidziano upoważnienie dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważnika oraz jego wysokości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zarządzeniu z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708), wydanym w oparciu o powyższe upoważnienie, w § 12 ust. 1 postanowił, że emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważniki pieniężne za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub za brak lokalu mieszkalnego w wysokości określonej w niniejszym zarządzeniu. Również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie jak wyżej (Dz. U. Nr 106, poz. 1212 ze zm.), wskazało na wymienione świadczenia jako przysługujące także emerytom i rencistom policyjnym (§ 11 ust. 1). Z kolei rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) w § 8 określiło, iż jego przepisy stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, zaś w § 9 ust. 2 wskazywało na organy właściwe do orzekania w tym przedmiocie. Analiza wyżej powołanych przepisów wskazuje, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla emeryta lub rencisty policyjnego nie wynika z przepisów ustawy o Policji, lecz wyłącznie z przepisów wykonawczych do tej ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, prawo do przedmiotowego równoważnika nie znajduje oparcia również w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Jednoznacznie stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U4/08 (OTK-A 2008/8/141 Dz. U. RP 2008/196/1221), wskazując, iż z treści art. 29 ust. 1 tej ustawy wynika wyłącznie prawo emeryta lub rencisty policyjnego do uzyskania i użytkowania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu znajdującego się w dyspozycji jednego z organów wymienionych w ustawie, natomiast z treści art. 30 – prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r., uchylono § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Zatem z tą datą odpadła nie tylko jedyna normatywna podstawa uprawnień dla emerytów lub rencistów policyjnych do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, lecz także przestały obowiązywać normy określające właściwość organów do orzekania w tym przedmiocie, a nadto podstawy do określenia wysokości i wypłaty tego świadczenia. Skoro więc ani przepisy ustawy o Policji, ani też przepis art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nie przyznawały emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmieniło stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do przedmiotowego równoważnika, a tym samym nie doszło do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, jak sugeruje skarżący, powołując się na poglądy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, których Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Sąd nie akceptuje również stanowiska zawartego w piśmie z dnia 2 lutego 2009 r. Biura Studiów i, które emeryt policyjny przywołuje na poparcie swojej argumentacji. Nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia przez organ szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Wbrew tym zrzutom organ wyjaśnił sprawę wyczerpująco tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Całkowicie bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 61 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie wniosek o wypłatę równoważnika za remont lokalu wszczął postępowanie administracyjne zakończone decyzją o odmowie jego wypłaty. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 3/10 (ONSA i WSA nr 3 (42) 2001 r. poz. 60), odmowa wypłacenia emerytowanemu funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego, przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, za remont przyznanego mu w czasie pełnienia czynnej służby i nadal zajmowanego lokalu mieszkalnego następuje przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5 tej ustawy). Należy w tym miejscu zauważyć, że jedynie wypłata przedmiotowego świadczenia nie wymaga przeprowadzenia postępowania i następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast za całkowicie niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Organy w niniejszej sprawie administracyjnej nie rozstrzygały bowiem kwestii wygaśnięcia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. przyznającej skarżącemu prawo do przedmiotowego równoważnika, ani też decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., zmieniającej wcześniejszą decyzję z uwagi na zmianę przysługujących norm zaludnienia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.