I OSK 3/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 53/09 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 53/09 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu, zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007 – 2009 w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. emerytowany funkcjonariusz Policji J. M. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009, "bezprawnie pozbawionego (...) w roku 2006", wraz z należnymi ustawowo odsetkami od należności głównej. W odpowiedzi na powyższe podanie Komendant Powiatowy Policji we Wschowie, pismem z dnia [...] marca 2009 r. znak [...], udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał, iż nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919), polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zdaniem organu decyzja administracyjna ustalająca bezterminowo prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, kształtuje sytuację prawną adresata i ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o ustalenie wysokości tego świadczenia. Uprawnienie wnioskodawcy do równoważnika ustalano corocznie na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych i realizowano w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji, które zawierały analogiczne zapisy, że emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na zasadach takich jak dla policjantów. Organ wywiódł, iż każdorazowe oświadczenie mieszkaniowe stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. Oznacza to, że za każdym razem, po złożeniu przez stronę oświadczenia mieszkaniowego, winno być wszczęte postępowanie zakończone decyzją administracyjną, przyznającą przedmiotowe świadczenie na dany rok kalendarzowy. Przy czym zarówno w kraju, jak i na terenie województwa nie stosowano praktyki corocznego wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W ocenie organu nie oznacza to jednak, że posiadana przez wnioskodawcę decyzja obowiązuje w chwili obecnej, bowiem wskazana nowelizacja z 2005 r. skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Komendant stwierdził, iż uchylenie przepisów, na podstawie których dokonywano oceny uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego, oznacza wygaśnięcie - z mocy prawa - z dniem 1 stycznia 2006 r. wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych o przyznaniu tych świadczeń dla wskazanej grupy osób, które to akty nie wywołują żadnych skutków prawnych w kwestii wypłaty należności od dnia 1 stycznia 2006 r. Organ wskazał też, że zostały uchylone również przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od dnia 1 stycznia 2006 r. żaden z organów (komendantów) nie ma takiego uprawnienia. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. J. M. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim zażalenie na bezczynność organu administracji publicznej, w którym zwrócił się o ponowne rozpatrzenie wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009 wraz z ustawowymi odsetkami, z powołaniem na przepisy art. 37 § 1 w zw. z art. 35 i 36 k.p.a. Pismem z dnia [...] czerwca 2009r. znak [...], Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim poinformował, iż w całości podziela stanowisko Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie, zgodnie z którym rozpatrywana sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie podlegała załatwieniu przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. Organ podkreślił, iż uprawnienia emerytów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu nigdy nie wynikały, ani z ustawy o Policji, ani z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), a jedynie ustalano je na podstawie corocznie składanych oświadczeń mieszkaniowych. Realizowano je w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji, które zawierały analogiczne zapisy dotyczące przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na zasadach takich, jak dla policjantów. Organ stwierdził, iż nowelizacja rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., polegająca na uchyleniu § 8 i 9 ust. 2, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Od tego dnia nie było zatem podstaw prawnych do ustalenia uprawnień emerytów i rencistów do wypłaty przedmiotowego świadczenia. J. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty przedmiotowego równoważnika za lata 2007-2009, w której wniósł o wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji administracyjnej "w przedmiocie skargi". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie, czy Komendant Powiatowy Policji we Wschowie zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, a w konsekwencji jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność przesądzała w istocie o uznaniu, iż organ administracji publicznej znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności. W ocenie Sądu z faktu przyznania uprzednio skarżącemu decyzją administracyjną, jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie można wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia po jego stronie - jako emeryta policyjnego - tożsamego uprawnienia. Uprzednia decyzja regulowała bowiem konkretny stosunek administracyjnoprawny i uprawnienia strony najdłużej do czasu zakończenia służby stałej w Policji (o ile nie została wcześniej wyeliminowana innym aktem z obrotu prawnego). Ustanie stosunku służby, w związku z nabyciem uprawnień do policyjnej emerytury lub renty, powoduje zmianę okoliczności faktycznych i prawnych oraz konieczność odrębnego i nowego ustalenia przysługujących emerytowi policyjnemu uprawnień, w tym zaopatrzenia emerytalnego oraz ewentualnych innych, przyznanych mocą przepisów powszechnie obowiązujących, świadczeń i uprawnień. Oznacza to, iż zgłoszenie przez emeryta policyjnego żądania w zakresie ustalenia prawa do jakichkolwiek świadczeń, czy ekwiwalentów inicjuje nowe postępowanie (odrębny stosunek prawny) na skutek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych. Z pism informacyjnych organów nie wynika w jakiej dacie ustał stosunek służby skarżącego w Policji. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...], którą na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, przyznano J. M. z dniem 1 stycznia 2004 r. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikającą z 3 norm zaludnienia. Zgodnie z decyzją wysokość równoważnika miała być ustalana na podstawie obowiązujących stawek według uprawnień do norm zaludnienia przysługujących na dzień 1 stycznia danego roku, a wypłata równoważnika następować będzie na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Do dnia 31 grudnia 2005 r. prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 - wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246). Rozporządzenie zmieniające nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjentami uchylanego uregulowania. WSA w Gorzowie Wielkopolskim za pozostającą poza sporem uznał okoliczność legitymowania się przez skarżącego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i okoliczność, że na podstawie tej decyzji otrzymał taki ekwiwalent do końca 2005 r. W kontekście takich ustaleń organ winien rozstrzygać o żądaniu skarżącego zawartym we wniosku z dnia [...] marca 2009 r. o wypłatę należnego mu równoważnika za lata 2007 – 2009 wraz z ustawowymi odsetkami. Należało zatem rozważyć, czy skarżący powołując się na treść ww. decyzji domaga się jedynie kontynuacji wypłaty przyznanego nią równoważnika, której organ (w ocenie skarżącego bezprawnie) zaprzestał, czy domaga się odrębnego orzeczenia o prawie do równoważnika za lata 2007 -2009. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że decyzja o przyznaniu świadczenia stała się bezprzedmiotowa wobec uchylenia podstawy prawnej do uprawnień dla emerytów (§ 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia). Organ powołując się na fakt wygaśnięcia decyzji "z mocy prawa" nie wskazał przepisu prawa, który taki skutek wprost lub pośrednio wywołał wobec ostatecznych decyzji administracyjnych. Nadto organ nie powołał również żadnego indywidualnego aktu administracyjnego, który usuwałby taką decyzję ostateczną przyznającą skarżącemu konkretne uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (w istocie bezterminowo) z obrotu prawnego. Ponadto za nieuzasadnione Sąd uznał twierdzenie organu, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Skarżący powołując się na swój interes prawny, znajdujący w jego ocenie oparcie w przepisach ustawy o Policji, żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia o jego żądaniu w formie decyzji administracyjnej, jako właściwej do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych. To oczekiwanie strony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd ocenił jako uzasadnione. Przy założeniu, że skarżący ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu za lata 2007 – 2009, to wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto zdaniem Sądu Wojewódzkiego uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r.) nie oznacza, że nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza policji. Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. jest Komendant Powiatowy Policji we Wschowie (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że Komendant Policji we Wschowie nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Powiatowy Policji we Wschowie domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albo jego uchylenia i rozpoznania sprawy przez odrzucenie skargi skarżącego. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz norm kompetencyjnych przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 29 ust. 1 w zw. art. 2 pkt 2 lit. c, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. przez przyjęcie, iż Komendant Powiatowy Policji we Wschowie jest właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009 jako sprawy administracyjnej oraz że sprawa ta winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uznano za słuszne stanowisko organów orzekających, według którego emeryt (rencista) policyjny był uprawniony, chociaż na podstawie przepisów niekonstytucyjnych, do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego co do zasady tylko do 2006 r. Ustalanie uprawnienia do równoważnika za remont lokalu zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. dokonywane jest w każdym roku oddzielnie na podstawie aktualnego składanego przez policjanta oświadczenia majątkowego. Zatem w każdym z tych przypadków mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, jeżeli występuje z wnioskiem osoba uprawniona. Ponadto zwrócono uwagę, że nowy wzór oświadczenia majątkowego, wprowadzony przy nowelizacji rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. nie może być składany przez emerytów policyjnych, gdyż jest on skierowany tylko do policjantów i nie zawiera miejsca na stosowne adnotacje dla emerytów, jak to było przy poprzednio obowiązującym wzorze oświadczenia. Nowelizacją tą również uchylono dotychczasowy § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. skutkujący cofnięciem dotychczasowych uprawnień do równoważnika jak i uchylający dotychczasowe postanowienia co do organu właściwego do rozpatrywania spraw równoważnika za remont dla emerytów i rencistów policyjnych. Na skutek nowelizacji nie ma organu właściwego do rozpatrywania spraw równoważnika za remont, nie ma sprawy administracyjnej, jak i w konsekwencji formy decyzji administracyjnej przy "załatwianiu" wniosków emerytów policyjnych w tym przedmiocie. Podniesiono, że z przepisów ustawy o Policji jednoznacznie wynika, że ustawodawca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną nie można zgodzić się z rozszerzającą wykładnią przepisów dokonaną przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że wobec uchylenia § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. należy stosować przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, uznając Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego. Art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, wskazujący sposób rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej między innymi z zakresu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, ma wyłącznie zastosowanie do kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę, to jest policjantów. Rozciąganie w aktualnym stanie prawnym rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej co do zgłaszanych wniosków przez emerytów i rencistów policyjnych nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi naruszenie norm wyrażonych przez ustawodawcę w cytowanym wyżej przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 53/09, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności za bezpodstawne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 29 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 lit c) i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). Są to przepisy prawa materialnego, dotyczące określonych uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy, których Sąd nie mógł stosować w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotem postępowania była skarga na bezczynność organu. Organ uzasadniając ww. zarzuty w skardze kasacyjnej obszernie wywodzi, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont najmowego lokalu, jednak kwestia ta jest poza zakresem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Jak trafnie wskazał to Sąd, przy skardze na bezczynność jego rolą jest jedynie ocena, czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest w istocie, zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności takiej skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym, mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ, jak w niniejszej sprawie, prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznano J. M. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiąc, że jego wysokość ustalana będzie corocznie w oparciu o obowiązujące stawki. Nie przesądzając kwestii, czy uprawnienie to przysługuje skarżącemu po zmianie stanu prawnego należy stwierdzić, że według art. 97 ust. 5 ustawy o Policji sprawy dotyczące tego uprawnienia są sprawami administracyjnymi rozstrzyganymi w drodze decyzji administracyjnej. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie J. M. złożył wniosek o wypłacenie tego równoważnika za lata 2007 – 2009, zaś organ uznał, że żądanie to nie może być spełnione, to stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. powinien wydać decyzję administracyjną w tym przedmiocie. Prawidłowe jest przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w razie stwierdzenia przez organ braku podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ma on wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania. Odnośnie właściwości organu, który powinien orzekać w niniejszej sprawie należy podzielić także pogląd Sądu I instancji, że skoro przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy pozostających w służbie, to tym samym organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych tej grupy zawodowej jest organ właściwy do rozpoznania wniosku czynnego funkcjonariusza. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyrokach z dnia: 2 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1176/09, 17 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1219/09, 19 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1211/09, 23 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1574/09 (niepubl.). Niezasadne jest zatem stanowisko organu, że sprawy tej nie mógł załatwić przez wydanie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd administracyjny nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, a jedynie ocenia czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 673/09, 2 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1176/09, 17 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1249/09 – niepubl.). Z tego powodu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywody odnoszące się do kwestii wygaśnięcia lub nie decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. i pozostawania jej lub nie w obrocie prawnym, a tym samym co do samego uprawnienia skarżącego do spornego równoważnika pieniężnego, wykraczały poza granice rozpoznawanej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., zatem jako w tej części bezprzedmiotowe nie mają one mocy wiążącej ani w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., ani w rozumieniu art. 170 i 171 p.p.s.a. W powyższym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo bezprzedmiotowego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.