I OSK 1176/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt III SAB/Gd 3/09 w sprawie ze skargi E. B. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Słupsku w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 3/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w S. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku E. B. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2006,2007,2008 - w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. E. B. , powołując się na ustawę o Policji oraz orzeczenia sądów administracyjnych, zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w S. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008. We wniosku wskazał, że wypłaty równoważnika został pozbawiony w 2006 r., a dostawał go na podstawie wcześniej wydanej decyzji. Do wniosku dołączył oświadczenia do ustalenia uprawnień do równoważnika za lata 2006 - 2008. W odpowiedzi z dnia 15 grudnia 2008 r. Komendant Miejski Policji w S. wskazał, że emerytom policyjnym żądany równoważnik nie przysługuje, bowiem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji został uchylony, co spowodowało, że osoby uprawnione do zaopatrzenia emerytalnego od dnia 1 stycznia 2006 r. utraciły prawo do żądanego równoważnika. Wskazał, że nie istnieje przepis pozwalający na traktowanie emerytów policyjnych w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej , a z literalnego brzmienia art. 91 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie czynnej, a nie emerytowi policyjnemu. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie pozwalają traktować emerytów policyjnych w zakresie prawa do równoważnika w sposób tożsamy z policjantami w służbie czynnej. W następstwie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 K.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku podtrzymał stanowisko organu I instancji, nie dopatrując się bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku. W skardze na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. B. wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji dotyczącej wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006- 2008 , bowiem, mimo jego wniosku, nie została wydana decyzja o przyznaniu mu takiego równoważnika, który - w ocenie skarżącego -jest jego prawem nabytym. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą wcześniejszą argumentację. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z tego względu, że brak jest przepisu prawa materialnego pozwalającego na wydanie decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, że dotychczas prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzono z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz. 919 ) , który został jednakże uchylony przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) - z dniem 1 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 ( OTK-A 2008/8/141) wskazał, że przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Analogiczny wniosek Sąd pierwszej instancji wysnuł co do przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Sąd ten wskazał ponadto, że uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (... ) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestię mieszkań i związanych z nimi uprawnień funkcjonariuszy Policji normują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz.277 ze zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego na podstawie obowiązujących wówczas przepisów jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro zatem emeryt policyjny ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP ) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin ( § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.) nie oznacza, że w sytuacji przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wystąpienia przez niego z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia za lata następne - 2006, 2007 i 2008, a więc od czasu, gdy weszła w życie nowa regulacja, nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy - § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania (... ) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r. Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pozostaje w bezczynności nie wydając decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Miejski Policji w S. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r. 8, poz. 67, z późn. zm.) w zw. z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2007r. nr 43, poz. 277 z późn. zm,) przez błędną ich wykładnię, a także naruszenie art. 1 pkt 1, art. 19 i art. 20 oraz art. 104 i art 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 58 §1 pkt 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz, U. nr 153, po. 1270 z późn. zm., dalej zwane jako P.p.s.a), art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż powołany przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r. 8, poz. 67, z późn. zm.) w zakresie przyznawania pomocy w budownictwie mieszkaniowym nakazuje stosować do emerytów i rencistów zasady, a więc przepisy przewidziane dla funkcjonariuszy. Natomiast w odniesieniu do lokali mieszkalnych, art. 29 ust. 1 ustawy potwierdza, iż emeryci i renciści mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub Ministra Sprawiedliwości albo podległych mu organów, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby, oraz że do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. W ocenie skarżącego treść przywołanego przepisu w kontekście przyznawania emerytom i rencistom tylko prawa do lokalu albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym jako uprawnień określonych w art. 2 pkt 2 lit. c ustawy, powinna być interpretowana ściśle. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy powinno być ograniczone tylko do zapewnienia realizacji uprawnienia wynikającego z art. 2 pkt 2 lit. c ustawy tj. przydziału lokalu, gdy emeryt nie posiada mieszkania, a w przypadku, gdy lokal ten uzyskał - stosowania w odniesieniu do lokali pozostających w zarządzie organów Policji - przepisów w zakresie praw i obowiązków najemcy i ustalania stawek czynszu, a także wydawania do ogółu lokali przydzielonych decyzją administracyjną - decyzji administracyjnych o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Mając na uwadze powyższe skarżący uznał, iż odpowiednie stosowanie przepisów sprowadzać się więc powinno tylko do art. 95 i art. 97 ust. 1-2 i ust. 4-5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2002r. nr 7, poz. 58 z późn. zm.) i odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów dotyczących lokali mieszkalnych (Dz.U. nr 105, poz. 884) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz.U. nr 167, poz. 1754). Skarżący wskazał, iż na mocy § 8 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919, z późn. zm.)., uchylonego z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzeniem ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), do katalogu podmiotów uprawnionych do pobierania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu byli włączeni także emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście o których mowa w powołanej ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. Skarżący podniósł, iż w wyroku z dnia 27 października 2008 r. (sygn. akt U 4/08) Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za wąskim rozumieniem art. 29 ust. 1 ww. ustawy. W oparciu o dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny wykładnię art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji uzasadnione jest więc zdaniem skarżącego twierdzenie, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym emerytom i rencistom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, gdyż uprawnienie to nie wynika z przepisów ww. ustawy. Skarżący stanął również na stanowisku, że po 1 stycznia 2006r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych żądanie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej. A skoro nie ma takiego charakteru, to nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym nie jest dopuszczalna również skarga na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. z uwagi na fakt, iż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje uprawnień innym podmiotom niż policjanci do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a więc skarga na bezczynność organu wniesiona przez emeryta czy rencistę policyjnego winna zostać odrzucona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. B. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności za bezpodstawne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w zw. z art. 91 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez błędną ich wykładnię. Są to przepisy prawa materialnego określające uprawnienia osób mających prawo do zapatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin, których Sąd nie mógł stosować w niniejszej sprawie bowiem przedmiotem postępowania była skarga na bezczynność organu. Skarżący uzasadniając ww. zarzuty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie wywodzi, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont najmowego lokalu, jednak kwestia ta jest poza zakresem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Jak trafnie wskazał to Sąd, przy skardze na bezczynność jego rolą jest jedynie ocena czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest w istocie, zobowiązanie do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Zgodnie z art. 3 §2 pkt 3 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosowanym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ, jak w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania. Poglądu tego nie można zaakceptować. Z akt sprawy i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że decyzją z dnia 30 marca 1993 r. przyznano E. B. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiąc jednoznacznie, że jego wysokość ustalana będzie corocznie w oparciu o obowiązujące stawki. Nie przesądzając kwestii czy uprawnienie to przysługuje skarżącemu po zmianie stanu prawnego należy stwierdzić, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, która nie utraciła swojej mocy po zmianie tego stanu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że uchylenie przepisu, który był podstawą do przynania określonego uprawnienia na przyszłość powoduje wygaśnięcie decyzji przyznającej to uprawnienie z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 §1 pkt. 1 K.p.a. tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Wspomnieć należy, że w piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2006, s. 785). Przesłanką uzasadniającą zaistnienie bezprzedmiotowości decyzji nie jest zatem sama zmiana przepisów stanowiących jej podstawę prawną, niemajacą wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny. W sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Tym samym należy podkreślić, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ani inne przepisy ustawy o Policji nie przewidują takiego skutku. Powyższe stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07 i skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela. Nietrafny jest w tej sytuacji pogląd organu o niejako "automatycznym" wygaśnięciu z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Nie do zaakceptowania jest wobec tego w państwie prawa sytuacja, w której obywatela o utracie przyznanego mu wcześniej decyzją administracyjną uprawnienia zawiadamia się pismem. Zasady konstytucyjne, w tym konstytucyjne prawo do sądu (art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymagają, aby sytuacja prawna obywateli kształtowana była w sposób jednoznaczny, a zmiany tej sytuacji zgodne były z zasadą wynikającą z art. 8 K.p.a. i umożliwiały kontrolę sądową. Zgodnie z treścią art. 61 §1 K.p.a. postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej w pierwszej fazie postępowania winien ustalić jaka jest intencja wniosku i jaki organ jest właściwy do załatwienia sprawy. Inny byłby tryb postępowania, gdyby skarżący domagał się wyłącznie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Organem właściwym do załatwienia sprawy byłby wówczas organ egzekucyjny. W niniejszym postępowaniu organ trafnie jednak uznał, że E. B. domaga się ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Świadczy o tym również treść oświadczenia mieszkaniowego podpisanego przez skarżącego, załączonego do wniosku. Pismo E. B. z dnia 1 grudnia 2008 r. było wnioskiem w rozumieniu art. 61 §1 K.p.a. inicjującym postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie. Organ winien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Pozostawić wniosek bez rozpoznania można jedynie w sytuacji określonej w art. 64 §1 i 2 K.p.a. tj. wobec nieuzupełnienia braków wniosku. Nie zachodzi też w niniejszej sprawie możliwość załatwienia wniosku w sposób wskazany w art. 66 K.p.a., wobec czego sprawa wymaga rozstrzygnięcia decyzją, zgodnie z art. 104 K.p.a. Trzeba w tym miejscu wskazać, że wniosek skarżącego z 1 grudnia 2008 r. przy założeniu, że poprzednia decyzja o przyznaniu uprawnienia funkcjonuje nadal w obrocie prawnym nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie w tej samej sprawie, a zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego z tego wniosku decyzją administracyjną nie może spowodować przypisania jej wady o której mowa w art. 156 §1 pkt. 3 K.p.a. Wniosek ten został bowiem złożony w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący jest obecnie emerytem policyjnym, któremu przysługują inne niż funkcjonariuszowi w służbie czynnej uprawnienia, zmienił się ponadto stan prawny poprzez uchylenie §8 ww. rozporządzenia z 2002 r. Nietrafny jest wobec powyższego pogląd autora skargi kasacyjnej, że sprawa niniejsza nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Nie można też zgodzić się z wyrażonym w skardze kasacyjnej poglądem, że brak jest przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez skarżącego wniosku. Co do właściwości organu, który powinien orzekać w niniejszej sprawie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skoro przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza w służbie czynnej. Powyższe rozważania pozwalają uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego za bezpodstawne. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.