II GSK 2422/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 340/11 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 340/11, wydanym w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: H. i P. G. od dnia 24 listopada 2010 r. składowali w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1535 w obrębie K. gm. C. dwie hałdy ziemi bez zezwolenia zarządcy drogi. Przywrócenie pasa drogowego do poprzedniego stanu nastąpiło w dniu 15 stycznia 2011 r. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., w której nałożono na H. i P. G. karę pieniężną w kwocie 2.080 zł za zajęcie przez okres 52 dni bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego poprzez umieszczenie dwóch hałd ziemi o powierzchni 4 m2. Podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej stanowiły m.in. przepisy art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W myśl art. 40 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 4 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Jak podniósł organ odwoławczy, wynikającą z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności nie służących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wszelkie roboty, jakie mają być prowadzone w pasie drogowym, a także umieszczanie w nim budowli i innych urządzeń niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga uzyskania zezwolenia, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi jest obowiązany pobrać karę pieniężną. Według organu, nie podzielającego stanowiska H. G., zwanej dalej "skarżącą", na umieszczenie wspomnianych hałd ziemi była wymagana zgoda zarządcy drogi, tym bardziej w sytuacji, gdy ziemia ta została nawieziona z zamiarem wyrównania terenu między rowem a posesją skarżącej i umożliwić zasianie trawy. Jeżeli zamiarem strony była poprawa warunków zjazdu z drogi publicznej na jej nieruchomość i temu celowi miało służyć zgromadzenie w pasie drogowym hałd ziemi, to skarżąca zamierzała dokonać przebudowy zjazdu, a takie działania wymaga uzyskania pozwolenia zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 ustawy). W świetle powyższego przepisu, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ponadto w myśl art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy, na prowadzenie robót w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi. Również za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut skarżącej dotyczący przebudowania omawianej drogi powiatowej niezgodnie z projektem. Zdaniem skarżącej korona drogi przebiega powyżej poziomu posesji, do której prowadzi stromy zjazd. Jednakże w ocenie organu, żaden przepis prawa nie upoważnia właściciela posesji przy drodze publicznej, aby we własnym zakresie i bez uzyskania stosownych zezwoleń, zajął pas drogowy w celu przeprowadzenia robót mających na celu przywrócenia pogorszonych - w jego mniemaniu - warunków komunikacji z drogą publiczną. Podobnie żaden z właścicieli nieruchomości położonych przy pasie drogowym nie jest uprawniony do samowolnego urządzenia na nim trawnika. Decyzja została doręczona przesyłką pocztową pełnomocnikowi H. G. oraz w trybie zastępczym P. G., poprzez doręczenie przesyłki pełnoletniemu domownikowi K. G., który podjął się oddania przesyłki P. G., który wówczas był nieobecny. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., który skargę tę oddalił, o czym była mowa na wstępie. Sąd pierwszej instancji w całej rozciągłości podzielił trafność stanowiska organu. Za niezasadny uznano zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania. Fakt zajęcia pasa drogowego, jak wskazał Sąd, został ustalony na podstawie oględzin miejsca jego naruszenia, przeprowadzonych z udziałem strony w dniu 7 stycznia 2011 r., utrwalonych protokołem podpisanym przez stronę (męża skarżącej). Sąd pierwszej instancji odniósł się także do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."). Jak ustalił, pismem z dnia 8 grudnia 2010 r. zarządca drogi powiadomił strony o dacie i miejscu przeprowadzenia oględzin "miejsca naruszenia pasa drogowego drogi powiatowej nr 1535B, z Państwa udziałem – w celu zapoznania się z istniejącymi dokumentami oraz złożenia wyjaśnień (art. 10 § 1 k.p.a.)". W oględzinach, o czym była mowa, brał udział mąż skarżącej, co potwierdza protokół z dnia 7 stycznia 2011 r. Toteż trudno postawić zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. organowi pierwszej instancji. Natomiast, jak ustalił Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy nie zastosował się do dyspozycji powołanego przepisu. Jednakże nie każde formalne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. jest równoznaczne z pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Taka zaś sytuacja nie miała miejsce w okolicznościach sprawy. Niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy został zebrany w postępowaniu organu pierwszej instancji, gdyż w odwołaniu pełnomocnik skarżącej nie zgłaszał żadnych wniosków dowodowych, a organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania, orzekając na podstawie materiału procesowego zebranego w pierwszej instancji. Skarżąca od powyższego wyroku złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), zwanej "p.p.s.a." Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. 1) art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec przyjęcia, iż złożenie na pasie drogowym ziemi służącej do wyrównania pasa drogowego stanowi zajęcie pasa drogowego na cele wymagające zezwolenia zarządcy drogi. 2) art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, wobec przyjęcia, iż zastosowanie przepisów ustalających karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależy wyłącznie od ustalenia obiektywnego faktu takiego zajęcia, przez co pominięta została zasada zindywidualizowanej odpowiedzialności karno- finansowej, Skarga kasacyjna zarzuca naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. wobec pominięcia przy rozstrzygnięciu sprawy, iż brak jest podstaw do uznania skarżącej H. G. za stronę postępowania administracyjnego o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w sytuacji, gdy z wyjaśnień złożonych przez małżonka skarżącej na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji nie wynika, aby skarżąca brała udział w zajęciu pasa drogowego, a okoliczność ta nie była przedmiotem ustaleń postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 k.p.a., zaś skarżąca na skutek nie zapewnienia jej udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez przejrzenie akt, zgłoszenie wniosków dowodowych oraz odniesienie się do czynności dowodowych i przyjętych ustaleń faktycznych, została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, zaś decyzja nie została doręczona uczestnikowi postępowania P. G. wbrew art. 109 ust. 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zatem, musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, 382). Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Powyższy mankament skargi kasacyjnej odnosi się do ogólnie wskazanego art. 145 § 1 p.p.s.a., który składa się z pięciu jednostek redakcyjnych. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. został nieskutecznie podniesiony, jako nie spełniający wymogów formalnych przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut skargi kasacyjnej, kwestionujący brak po stronie skarżącej przymiotu strony, a także nie brania przez nią udziału w sprawie. Jak to już niewadliwie wskazał Sąd pierwszej instancji w związku ze stwierdzeniem przez zarządcę drogi faktu zajęcia pasa drogowego przylegającego do posesji skarżącej i jej męża, organ wezwał ich do wzięcia udziału w oględzinach oraz złożenia wyjaśnień w sprawie, stosownie do przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Z tego prawa, mając wspomnianą możliwość, skarżąca nie skorzystała. Dlatego za niezasadny należy uznać zarzut braku po stronie skarżącej przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., a także pozbawienia jej z winy organu w postępowaniu przed organem pierwszej instancji możliwości obrony jej praw. Natomiast w oględzinach, które zarządził zarządca drogi, o czym była mowa, wziął udział P. G. Tłumaczył niewiedzą brak ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Jednakże niewiedza nie zwalnia strony od odpowiedzialności za naruszenie prawa, mające postać deliktu administracyjnego, jakim jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, sankcjonowane karą pieniężną. Za niezasadny należy również uznać zarzut skargi kasacyjnej co do braku dowodów w kwestii, że to skarżąca swoimi działaniami spowodowała zajęcie pasa drogowego. Przeczy temu domniemanie faktyczne. Skarżąca i jej mąż są bowiem współwłaścicielami posesji, a więc teoretycznie w równym stopniu zainteresowanymi w poprawie komfortu dojazdu do swojej posesji. W tym też celu zgromadzili ziemię, którą składowali w pasie drogowym. Natomiast nie jest rzeczą ani organu, ani Sądu dociekanie jaki udział w zajęciu pasa drogowego miał każdy ze współmałżonków. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne uzasadniające nałożenia na skarżącą i jej męża kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Okoliczność zajęcia pasa drogowego jest oczywista, wręcz bezsporna. Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby istniały jakieś istotne, konkretne okoliczności wymagające jeszcze wyjaśnienia i jakie w związku środki dowodowe należało podjąć. Z tego względu brak wezwania przez organ odwoławczy skarżącej i jej męża do zajęcia stanowiska w sprawie, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w odniesieniu do skutecznie podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 109 ust. 1 k.p.a. Wbrew temu zarzutowi w sprawie miało miejsce doręczenie małżonkowi skarżącej decyzji, co nastąpiło w trybie zastępczym, stosownie do art. 43 k.p.a., przez powierzenie przesyłki pocztowej zaadresowanej na P. G. dorosłemu domownikowi, tj. K. G., który podjął się oddania tego pisma adresatowi, co wynika z adnotacji doręczyciela pocztowego. Nietrafne są także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, akceptującym stanowisko organu, że pozostawienie w pasie drogowym dwóch hałd ziemi stanowi przejaw zajęcia pasa drogowego, a zatem wymagało uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Taka sytuacja może bowiem stwarzać potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto, w świetle powołanych przepisów, wyłącznym decydentem w zakresie zarządzania pasem drogowym, w tym jego ewentualną przebudową, jest zarządca drogi, nie zaś jej użytkownik. Jak już wspomniano, zajęcie pasa drogowego bez uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi jest przejawem deliktu administracyjnego. Jest to czyn zakazany przepisem prawa administracyjnego i zagrożony karą pieniężną, co w sprawie zostało prawidłowo wykazane przez organ i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Odpowiedzialność za delikt administracyjny jest zobiektywizowana. Wchodzi ona w grę już za sam fakt dopuszczenia się takiego naruszenia prawa. Odpowiedzialność ta nie jest oparta na przesłance winy. Zatem, odpowiedzialność ta zachodzi nawet przy braku winy po stronie sprawcy takiego czynu. Co najwyżej, okolicznością zwalniającą od deliktu administracyjnego może być siła wyższa albo działanie osoby trzeciej, za którą dana osoba nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w okolicznościach sprawy. Z tych względów nie narusza prawa, zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję zarządcy drogi, nakładającą na skarżącą i jej męża omawianą karę pieniężną. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).