II SA/Rz 364/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Maria Piórkowska/spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 11, § 12, § 13, § 14, § 15, § 16 i § 17 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] -skargę oddala- II SA/Rz 364/11 UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2011r. Wojewoda działając na podstawie art. 85, 86, 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. zwana dalej w skrócie u.s.g.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) stwierdził nieważność § 11, §12, §13, §14, §15, §16 i §17 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] dla terenów przemysłowych dzielnicy [...] w R. - zawierających ustalenia dotyczące terenów: K/O/P/U. 1, K/O/P/U.2, P/U.1, P/U.2, P/U.3, P/U.4, P/U.5. W uzasadnieniu podkreślono, że przedmiotowa uchwała narusza przepisy art. 1 i art. 2 oraz art. 15 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/ - zwana dalej upzp oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Wskazano, że w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy musi kierować się zasadami sporządzania takiego planu określonymi w ww. ustawie i rozporządzeniu. Naruszenie tych zasad powoduje nieważność uchwały w całości lub części, stosownie do art. 28 upzp. Natomiast ww. rozporządzenie określa wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu odnoszących się do części tekstowej i graficznej. Organ nadzoru stwierdził naruszenie zasad sporządzania planu w stosunku do terenu oznaczonego K/O/P/U. 1, K/O/P/U.2, P/U.1, P/U.2, P/U.3, P/U.4, P/U.5. Stąd nieprawidłowe są ustalenia zawarte w § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, §13 ust. 1, §14 ust. 1, §15 ust. 1, §16 ust. 1 i §17 ust. 1. Wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem w przedmiotowym planie ustalenia dla tych terenów nie zawierają "w rzeczywistości" linii rozgraniczających, mogą na nich być realizowane różne funkcje tj. infrastruktura techniczno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami, zabudowa produkcyjna oraz zabudowa usługowa. Stosownie do § 4 ust. 5 tego planu dopuszczono ich lokalizowanie łącznie lub alternatywnie. Zatem zapisy planu pozwalają na tych terenach lokalizować zabudowę o różnym przeznaczeniu, bez określenia zasad i warunków na jakich mogą być realizowane. Spowoduje to, że każda z wymienionych w planie funkcji może stanowić wiodącą a nawet jedyną oraz determinującą sposób zagospodarowania terenu. Bądź też każda z tych funkcji może w ogóle nie zaistnieć. Wojewoda podkreślił, że wziął pod uwagę wyjaśnienia złożone przez organ wykonawczy w pismach z dnia [...].02.2011r. i [...].03.2011 r., jednakże istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do kwestii, że w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zasada ta nie znalazła odzwierciedlenia w miejscowym planie zagospodarowania dla terenów przemysłowych dzielnicy [...] w R. Brak wzajemnych, jasno określonych, regulacji dotyczących różnych przeznaczeń w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, narusza art. 1 i 2 upzp, które to przepisy stanowią m.in. o uwzględnianiu "ładu przestrzennego" w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 3 upzp zadaniem gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. W przedmiotowej sprawie gmina proponując dla poszczególnych terenów kilka alternatywnych sposobów zagospodarowania, pozostawiła decyzję, co do funkcji terenu, przyszłym inwestorom. Nie stanowi to decyzji projektowej gminy w zakresie przyszłego zagospodarowania terenu. Doszło zatem do przemieszania funkcji. W planie tym brak też wskazania co do wzajemnych relacji pomiędzy tymi funkcjami. Organ nadzoru uznał, że przy tak sformułowanych ustaleniach planu brak jest ochrony interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości, gdyż mimo przeprowadzonej prawidłowo procedury sporządzania planu miejscowego i zapoznania zainteresowanych z jego ustaleniami, wiadomo tylko jakie funkcje terenu zostały wykluczone z zagospodarowania, nie wiadomo zaś jaka funkcja terenu została ustalona. Naruszenie zasad sporządzania planu, w myśl art. 28 upzp, obliguje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności części Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] dla terenów przemysłowych dzielnicy [...] w R. Dodatkowo organ wskazał, że w planie miejscowym znalazło się kilka ustaleń, które mogą budzić wątpliwości interpretacyjne, gdyż są nieścisłe, niejasne. Nie naruszają one jednak w sposób jednoznaczny zasad sporządzania planu. Są to zapisy § 8 ust. 3 pkt 2, § 10 ust. 3 pkt 2, § 14 ust. 3 pkt 3 i § 13 ust. 3 pkt 3 w zakresie sformułowania "nowa zabudowa". Z zapisu § 15 nie wynika nadto w jaki sposób "należy uwzględnić występowanie stanowiska archeologicznego". Tymczasem z § 4 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. ustalenia planu winny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów z uwagi na położenie ich w obrębie obiektów zabytkowych. W tym zakresie plan musi być zrozumiały i jednoznaczny. W skardze do Sądu Rada Miasta zarzuciła błędna interpretację i zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp polegające na uznaniu, że obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu aktualizuje się każdorazowo w sytuacji, gdy w planie miejscowym przewiduje się możliwość zrealizowania na danym terenie różnych funkcji. Powyższe w konsekwencji stanowiło przyjęcie przez organ nadzoru, że wyrażenia "funkcje przewidziane na danym terenie", czy "funkcje możliwe do zrealizowania na danym terenie" na gruncie przepisów upzp, mają tożsame znaczenie z pojęciem "przeznaczenie terenu". Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nadzoru nie wykazał oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z prawem kontrolowanej uchwały. Winien był bowiem wskazać w czym wyraża się sprzeczność uchwały z prawem jak i sens przepisów. Tymczasem Wojewoda powołał jedynie art. 1 i art. 2 oraz art. 6 upzp. Nie przytoczył w pełni treści tych przepisów, ani nie wyjaśnił ich znaczenia. Wskazano, że powyższe uchybienie utrudniają stronie skarżącej polemikę z argumentami zawartymi w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Za niezasadne skarżąca uznała twierdzenie organu nadzoru o braku ustaleń dotyczących terenów, zawierających jasno określone regulacje dotyczące różnych przeznaczeń w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Ustalenia te zostały sformułowane w sposób podobny do tych, które odnoszą się do terenów objętych granicami planu, a które nie zostały zakwestionowane przez organ. Za niezasadne uznano także powołanie się na art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 i art. 6ust. 3 pkt 3 upzp. Przepisy te zawierają normy niedookreślone, nie odniesiono ich natomiast do przepisów szczególnych, które dookreśliłyby znaczenie tych norm. W dalszej części skarżąca wskazała na błędna interpretację art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp. Prowadząc rozważania na temat pojęcia "przeznaczenie terenu" i "funkcje przewidziane lub możliwe do zrealizowania na danym terenie" i powołując się w tym zakresie na teorię i praktykę urbanistyczną wskazała, że ww. przepis nie zawiera żadnych ograniczeń co do sposobu określenia przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Możliwe jest ustalenie przeznaczenia konkretnych terenów w zależności specyfiki, nie wyklucza się mieszanego przeznaczenia terenu. Wprawdzie rozporządzenie z dnia 26.08.2003r. nakazuje stosować barwne oznaczenia graficzne i literowe na projekcie rysunku planu, oznaczenia te nie stanowią jednak katalogu zamkniętego, dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń. Nadto w obecnych opracowaniach urbanistów podkreśla się zasadę przemieszania funkcji. Tereny objęte MPZP nr [...] położone na osiedlu [...] w R. w znacznym stopniu zostały zagospodarowane w ubiegłych latach według koncepcji przyjętych w latach 30-tych XX wieku. Celem przyjętych w tym planie ustaleń było dokonanie przekształceń na tych terenach, tak by ożywić i zróżnicować istniejącą dotychczas wielkoobszarową monofunkcyjną strefę użytkowania gruntów w tej części R. Skoro przepisy prawa dopuszczają nadanie przeznaczenia terenu, wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, mieszanego charakteru, to tym samym dopuszczają możliwość realizacji na tym terenie różnych funkcji. Przepisy te nie nakładają obowiązku wskazania w planie miejscowym funkcji dominującej w przypadku określenia mieszanego przeznaczenia terenu jako warunku prawidłowego określenia w tym planie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślono, że dla przedmiotowej sprawy nie mają znaczenia rozważania skarżącej Gminy na temat "funkcji" terenu czy "przeznaczenia". Organ podkreślił, że doświadczenia ostatnich lat wskazują na nasilenie się zjawiska ustalania w planach kilku rodzajów przeznaczeń dla jednego terenu, w celu posiadania przez gminy "elastycznych" ustaleń planów, pasujących do różnych scenariuszy rozwoju terenu w przyszłości, w zależności od zainteresowania przyszłych inwestorów. Podstawą takich działań są kwestie finansowe i czasowe. Te argumenty nie mają jednak związku z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Takie działania wypaczają zasady planowania przestrzennego określone w upzp i rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy. Wskazano, że Wojewoda nie kwestionował możliwości stosowania mieszanych oznaczeń i przeznaczeń terenu, mają one jednak być ustalone w sposób zapewniający czytelne relacje pomiędzy nimi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2/. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest Rozstrzygniecie Nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2011 r. [...] stwierdzające nieważność § 11, § 12, § 13, §14, § 15, § 16 i § 17 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] dla terenów przemysłowych dzielnicy [...] w R. - zawierających ustalenia dotyczące terenów : K/O/P/U. 1, K/O/P/U.2, P/U.1, P/U.2, P/U.3, P/U.4 P/U.5. Wydając zaskarżony akt organ powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, między innymi, przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. Z 2001r, Nr 142, poz. 1591 ze zm./ oraz art. 1, art. 2, art. 15 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Z powołanego wyżej przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Z kolei przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z zestawienia tych przepisów; wyżej przywołanego art. 91 ust. 1 u.s.g doprecyzowanym art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika generalna zasada, że uchwała rada gminy, w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, sprzeczna z prawem jest nieważna. Mając na uwadze wyżej powołane przepisy, orzekający w sprawie organ, w stosownym do tego terminie 30 dni, stwierdził naruszenie zasad sporządzania planu w stosunku do terenu oznaczonego K/O/P/U. 1, K/O/P/U.2, P/U.1, P/U.2, P/U.3, P/U.4 i P/U.5 , do których nieprawidłowe są ustalenia § 11 ust.1, § 12 ust.1, § 13 ust.1, § 14 ust. 1, § 15 ust.1, § 16 ust.1 i § 17 ust.1 uchwały, pozostając w sprzeczności z art. 15 ust.2 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten obliguje do obowiązkowego określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wymogu tego nie spełniają przywołane wyżej uregulowania uchwały - nie zawierając linii rozgraniczających. Na terenach tych mogą być realizowane zadania o różnych funkcjach , dopuszczając do lokalizacji zabudowy o różnym przeznaczeniu. W ocenie Sądu, takie stanowisko organu znajduje uzasadnienie w kategorycznej treści art. 15 ust.2 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmującym, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, a co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części /Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2004, s.253-254/. Takie stanowisko wynika przede wszystkim z przywołanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , w którym ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Zaś podstawę materialnoprawną daje radzie gminy przepis art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ stanowiąc, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Zgodnie zaś z treścią art. 28 ustl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego , istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące, między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu ustawodawca nie wymaga, jak wyżej wskazano aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, a więc, każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy . Skoro konkretne ustalenia zawarte w uchwale rady gminy nie spełniają obowiązkowych wymogów określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania - zapisy te są nieważne. W tym miejsc naprowadzić należy, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły, zaś po myśli art. 94 Konstytucji RP - akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z zestawienia tych przepisów wynika, że zakres i treść uchwał prawa miejscowego uwarunkowane jest normami zawartymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte każdorazowo w ustawie dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Przy ocenie zaś aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegację do jego stanowienia, lecz również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Odnosząc się do zarzutów skargi interpretujących wielorakie znaczenie określeń; "dozwolonego wykorzystywania terenu " oraz "funkcji w procesie urbanistycznym" podkreślić należy, że stanowienie aktów prawa miejscowego, jakim jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a upoważnienia tego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni. Skoro więc przepis art. 15 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia obowiązkowe elementy planu miejscowego, a wymogów tych nie spełniają przepisy których stwierdzenie nieważności właśnie z tego powodu orzekł organ nadzorczy wskazując brak określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, to brak jest podstaw do uwzględnienia skargi opartej jedynie na zasadach słusznościowych. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, rozstrzygniecie nadzorcze zostało wystarczająco uzasadnione ze wskazaniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a o jego poprawności nie decyduje przytaczanie treści przepisów których treść jest oczywista i niesporna. Sąd nie odnosi się do stwierdzenia rozstrzygnięciem nadzorczym innych, nieistotnych uchybień uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gdyż kwestie w tej części podnoszone nie są sporne między stronami a nadto przyznać należy rację organowi nadzorczemu wymagającemu od uchwały jednoznacznych i jasnych określeń wykluczających wątpliwości interpretacyjne. Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd uznając, że treść zapisów § 11, § 12, § 13, § 14, § 15, § 16 i § 17 uchwały Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] dla terenów przemysłowych dzielnicy [...] w R. - zawierających ustalenia dotyczące terenów : K/O/P/U.1, K/O/P/U.2, P/U.1, P/U.2, P/U.3, P/U.4 i P/U.5 narusza prawo z przyczyn podanych przez Wojewodę w zaskarżonych rozstrzygnięciu nadzorczym i z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.