VII SA/Wa 831/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 831/11 UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1232/09 oddalającym skargę M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009r nr [...] wskazał w uzasadnieniu, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Starosta L. na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), uchylił decyzję Starosty L. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. udzielającą M. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w L.. W motywach decyzji podał, iż ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nakazano M. K., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Obowiązek ten orzeczono w związku z istotnym odstąpieniem przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obliguje organ architektoniczno-budowlany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. M. K. w odwołaniu wskazała, iż organy uniemożliwiły jej doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę. Podała, że posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2006 r. nr [...] i chce kontynuować budowę zgodnie z jej zapisem, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. powinien uchylić decyzję w sprawie projektu zamiennego. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda [...] utrzymał w nocy zaskarżoną decyzję, przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie wskazując, iż inwestor w trakcie realizacji budowy odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę lokalizacji ściany konstrukcyjnej VII SA/Wa 831/11 obiektu o długości 7,80 m w stosunku do granicy działki sąsiedniej o nr ewidencyjny [...] obręb [...] w L. Ściana została wybudowana w ostrej granicy z tą działką, natomiast projekt budowlany przewidywał jej usytuowanie w odległości 49 cm od granicy. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych a także zobowiązał inwestora do przedłożenia opinii technicznej wykonanych robót ze szczególnym uwzględnieniem robót wykonanych niezgodnie z projektem budowlanym wraz z oceną dotyczącą ich zgodności z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego oraz warunkami technicznymi jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po przedłożeniu przez inwestora żądanej dokumentacji organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] zobowiązał M. K. do przedłożenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uruchamia postępowanie właściwego organu architektoniczno- budowlanego, który na podstawie art. 36a ust. 2 cyt. ustawy zobowiązany jest uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę. Jedyną przesłanką uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego i tylko tę okoliczność organ ma obowiązek ustalić. M. K. wnosząc skargę na decyzję Wojewody podniosła, iż nie została poinformowana o wystąpieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do Starosty L. z wnioskiem o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie organu prowadzi do sytuacji, w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poucza ją, iż w przypadku nie przedłożenia projektu zamiennego w określonym terminie wyda decyzję, którą może m.in. nakazać doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, a jednocześnie wnosi o uchylenie tej decyzji przez Starostę L. Skarżąca wskazała również, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7 kpa przez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do powstania sprzeczności w decyzjach, które pozostałyby w obrocie prawnym, gdyby utrzymano mocy zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. VII SA/Wa 831/11 W/w wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, wskazując, że zaskarżoną decyzją Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. , uchylającą na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzję tego organu o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, realizowanego na działce nr [...] obr. [...]w L.. Wobec stwierdzenia, że inwestor w istotny sposób odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę wydana została przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane decyzja nakazująca inwestorowi sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu, wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi jedyną przesłankę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Na skutek istotnych odstępstw dokonanych przez inwestorkę w trakcie budowy, bez dokonania zmiany pozwolenia na budowę, wszczęto procedurę określoną w art. 51 Prawa budowlanego a następnie wydano decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wydana w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 decyzja stanie się ostateczna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. K. zaskarżając go na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W skardze kasacyjnej M. K. zarzuciła naruszenie przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu, że w art. 36a zawarte zostały regulacje dotyczące legalnie dokonywanych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Natomiast odstępstwa takie dokonane w trakcie budowy bez zmiany pozwolenia na budowę skutkują wszczęciem procedury określonej w art. 51 Prawa budowlanego a wydanie przez organ nadzoru VII SA/Wa 831/11 budowlanego decyzji określonej w ust. 1 pkt. 3 tegoż artykułu rodzi po stronie organu architektoniczno-budowlanego który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wspomniana wcześniej decyzja, stanie się ostateczna (wykonalna). Powyższe wynika wprost z jasnych postanowień ust. 2 art. 36a, który stanowi że " właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3" Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednak, że uszło uwadze Wojewody, a następnie Sądu, że skarżąca w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2009r. od decyzji Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2009r. potwierdziła swoją wcześniejszą wolę rezygnacji z legalizacji niezgodnej z projektem lokalizacji ściany i chęć powrotu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wskazała, że w dniu 20 października 2008r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z pismem, w którym taki wniosek złożyła. Na potwierdzenie powyższego do odwołania załączyła powyższe pismo z dowodem jego nadania. 2 pisma tego wynika, że skarżąca wnosi "o wydanie decyzji o doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z pierwotnym opracowaniem projektowym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę". Pismo w sprawie w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, stosownie do art. 235 § 1 k.p.a. uważa się zależnie od jego treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Zatem pismo to wszczęło postępowanie administracyjne w którym to skarżąca zmierza do tego aby mogła, jak twierdzi rozebrać ścianę postawioną niezgodnie z zatwierdzonym projektem i postawić ją w miejscu przewidzianym w tym projekcie, co umożliwiłoby jej uniknięcie przedstawienia projektu zamiennego, bowiem to pierwsze rozwiązanie jest prostsze i do zaakceptowania przez właścicieli działki sąsiedniej. Naczelny Sąd Administracyny wskazał następnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z zasadą legalności działania, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasadą informowania stron i pozostałych uczestników postępowania wynikających z art. 6,8 i 9 k.p.a. powinien udzielić skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do przysługujących jej uprawnień i wezwać ją do sprecyzowania żądania. Co pozwoli na ewentualne wydanie orzeczenia uwzględniającego wolę inwestorski. W konsekwencji Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie, zobowiązany był zwrócić się do skarżącej i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informacje o sprawie wszczętej wnioskiem VII SA/Wa 831/11 skarżącej z [...] października 2008r., i rozważyć konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ może ona mieć wpływ na sprawę prowadzoną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro Wojewoda rozpoznając odwołanie nie wziął pod uwagę postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z [...] października 2008r. to tym samym naruszył przepisy art. 6,7,8 i 9 k.p.a. a utrzymując w mocy decyzję Starosty naruszył także art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że możliwość zmiany bądź wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2008r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powoduje, że otwartą jest kwestia uprawnienia Starosty L. do uchylenia decyzji udzielającej M. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego oraz właściwego zastosowania przez organy architektoniczno- budowlane i Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego tj. art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne ponownie rozpoznał skargę M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006r., którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 22 października 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1232/09 oddalającym skargę M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Jak wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499). Ocena prawna, do której ma obowiązek zastosować się sąd - w rozumieniu omawianego przepisu - to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3103/02, Nr LEX 158937). W przedmiotowej sprawie Sąd kontrolował legalność decyzji administracyjnej Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję z Starosty L. dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylającej na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) decyzję Starosty L. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. udzielającą M. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w L.. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, organ prowadzący sprawę powinien postępować zgodnie z zasadą legalności działania, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasadą informowania stron i pozostałych uczestników postępowania wynikających z art. 6,8 i 9 k.p.a. W myśl wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien udzielić skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do przysługujących jej uprawnień i wezwać ją do sprecyzowania żądania, co pozwoliłoby na ewentualne wydanie orzeczenia uwzględniającego wolę inwestorski. W konsekwencji Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie, zobowiązany był zwrócić się do skarżącej i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informacje o sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej z [...] października 2008r., i rozważyć konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ może ona mieć wpływ na sprawę prowadzoną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro Wojewoda rozpoznając odwołanie nie wziął pod uwagę postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z [...] października 2008r. to tym samym naruszył przepisy art. 6,7,8 i 9 k.p.a. a utrzymując w mocy decyzję Starosty naruszył także art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy , że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na możliwość zmiany bądź wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2008r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego co powoduje, że otwartą jest kwestia uprawnienia Starosty L. do uchylenia decyzji udzielającej M. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego oraz właściwego zastosowania przez organy architektoniczno- budowlane przepisów prawa materialnego tj. art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Wykazane wyżej uchybienia powodują, że Wojewoda [...] przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne z uchybieniem art. 6,7,8 i 9 Kpa, co stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.. W pkt III wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. vii SA/Wa 831/11 VII SA/Wa 831/11