II SA/Po 312/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia (...) Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) października 2010 r., nr (...), działający na podstawie upoważnienia Wójta Gminy R., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gminnego., na podstawie art. 18 ust. 1 pkt. 4, art. 40 ust. 2 i 3 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwa rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 132, poz. 889, dalej: rozporządzenie z dnia 13 lipca 2010 r.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił K. K. udzielenia pomocy finansowej w formie jednorazowego zasiłku celowego – dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwa rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca złożył w dniu (...) września 2010 r. wniosek o przyznanie zasiłku celowego, o jakim mowa w rozporządzeniu z dnia (...) lipca 2010 r. z uwagi na szkody będące wynikiem powodzi. Do wniosku załączono protokół sporządzony w dniu (...) czerwca 2010 r. przez komisję powołaną zarządzeniem Wojewody z dnia (...) czerwca 2010 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie powołania Komisji do szacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutku przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, obsunięcie ziemi lub lawinę. Następnie organ wskazał, iż zgodnie z pismem Urzędu Wojewódzkiego – Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa z dnia (...) października 2010 r. gmina R. stanowiła gminę poszkodowaną przez deszcze nawalne mające miejsce od (...) do (...) maja 2010 r. Również załączony do wniosku protokół z dnia (...) czerwca 2010 r. wskazuje, że powstałe w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy szkody były wynikiem deszczów nawalnych. Zdaniem organu I instancji przyznanie pomocy, o jakiej mowa w rozporządzeniu z dnia 13 lipca 2010 r. jest możliwe wyłącznie w przypadku zaistnienia jednego z kataklizmów, o jakim mowa w § 2 pkt 2 powyższego rozporządzenia, do których zaliczono powódź. Jak podkreślono analiza art. 9 ust. 1 pkt. 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 09 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2005 r. Nr 150, poz. 1249 ze zm.) jak również orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazuje, że powódź oraz deszcz nawalny stanowią odrębne zjawiska przyrodnicze. Stąd też nie wymienienie w treści rozporządzenia z dnia 13 lipca 2010 r. deszczu nawalnego jako przesłanki uzasadniającej uzyskanie wnioskowanej pomocy, skutkować musiało decyzją odmowną. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. K. argumentując, że poniesione przez niego straty były rezultatem powodzi. Zdaniem wnioskodawcy dokonana przez organ interpretacja zapisów rozporządzenia z dnia 13 lipca 2010 r. stanowiła działanie sprzeczne podstawowymi zasadami postępowania oraz stoi w sprzeczności z jego celem. Podkreślono, że skutek powodzi i deszczu nawalnego jest ten sam i sprowadza się do nieodwracalnych szkód w uprawach rolnych. Dodatkowo wskazano, że w sąsiadującej gminie wnioskodawcy uzyskali stosowną pomoc, pomimo, że współczynnik opadów u nich ustalony wynosił jedynie "4", zaś na terenie gminy R. współczynnik powyższy wynosił "5". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...), na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania a następnie wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 123, poz. 835) przez powódź należy rozumieć zalanie wodami śródlądowymi lub morskimi wodami wewnętrznymi w następstwie opadów atmosferycznych, które miały miejsce w 2010 r. Również art. 3 ust. 2 pkt 3b ustawy o ubezpieczeniu upraw rolnych, zwierząt gospodarskich wskazuje, że szkody spowodowane przez powódź oznaczają szkody powstałe wskutek zalania terenów wskutek deszczu nawalnego. Jak następnie podkreślono wnioskowana pomoc, jest przyznawana art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a więc może zostać przyznana w przypadku zaistnienia klęski żywiołowej w tym i intensywnych opadów deszczu, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Stąd też organ I instancji winien rozważyć, czy w sprawie istotnie zaistniały okoliczności uzasadniające odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia (...) stycznia 2010 r., nr (...), Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. odmówił K. K. udzielenia pomocy finansowej w formie jednorazowego zasiłku celowego – dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwa rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010 r. W opinii organu I instancji w przedmiotowej sprawie bezsprzecznym pozostaje, iż w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy powstały szkody będące wynikiem deszczu nawalnego. Okoliczność powyższa została potwierdzona zarówno w protokole sporządzonym w dniu (...) czerwca 2010 r. jak i w piśmie Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej z dnia (...) sierpnia 2010 r., gdzie wskazano, że na terenie gminy R. wystąpił w dniu (...) maja 2010 r. opada o współczynniku wydajności wartości "5", w dniach (...) i (...) maja 2010 r. wystąpiły opady, które w czasie przelotnych burz mogły osiągnąć współczynnik wydajności "4", zaś w dniach (...), (...), (...) i (...) maja 2010 r. wystąpiły opady, których współczynnik wydajności mógł wynieść "4". Mając na względzie, iż w myśl ustawy z dnia 07 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, deszcz nawalny może powodować powódź, organ wskazał, że nie każdy deszcz nawalny musi ją powodować. Ustalone straty nie mają charakteru strat powodziowych, a jedynie są z nimi tożsame. Zdaniem organu I instancji na terenie gminy wystąpił jedynie deszcz nawalny, nie zaś powódź, stąd brak było podstaw do przyznania pomocy o jakiej mowa w rozporządzeniu z dnia 13 lipca 2010 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł do K. K. argumentując, iż organ wadliwie uznał, że stwierdzone straty nie mają charakteru strat powodziowych pomimo, że są one rezultatem zalania gruntów rolnych. W opinii skarżącego już jednorazowe wystąpienie opadów deszczu o współczynniku co najmniej "4" powoduje powstanie powodzi, bowiem taka ilość wody z opadów zalewa grunty i pozostaje na ich powierzchni przez dłuższy czas. Powyższą tezę potwierdzono opinią K. W. z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, które w wywiedzie udzielonym w Gazecie K. z dnia (...) stycznia 2010 r. wskazała, że przy deszczu nawalnym o współczynniku powyższej "4" ma się do czynienia z powodzią. Dodatkowo wskazano, że woda pochodząca z deszczów nawalnych nie wchłaniała się w grunt lecz utrzymywała się na powierzchni, spływając z pól w postacie "epizodycznych rzek" do pobliskiej rzeki C., która to rzeka nie była w stanie odebrać tak dużej ilości wody deszczowej i szeroko wylewała się na pobliskie grunty rolne. Podtrzymano również zarzuty, iż w analogicznej sytuacji mieszkańcy gmin sąsiednich uzyskali stosowną pomoc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lutego 2011 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podtrzymano stanowisko organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. K. podtrzymując dotychczasowe stanowisko, iż szkody wywołane w jego gospodarstwie rolnym stanowiły rezultat powodzi. Zaskarżonej decyzji zarzucono przede wszystkim wadliwe uzasadnienie faktyczne poprzez nie wyjaśnienia stanu faktycznego w wyczerpujący sposób; wadliwą wykładnie pojęcia "powódź" zawartą w ustawie z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem powodzi w 2010 r. oraz działanie w sposób naruszający art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu udzielenia pomocy finansowej w formie jednorazowego zasiłku celowego – dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwa rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010 r. Rozstrzygając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wskazuje, iż Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia, będąc jednocześnie na podstawie ust. 2 tegoż artykułu uprawnioną do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków realizacji takowego programu, przy uwzględnieniu potrzeby zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Realizując powyższą delegację ustawową Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. I tak, zgodnie z § 3 tego rozporządzenia pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W świetle § 2 tego rozporządzenia pomocy takiej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników; 2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód; 3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Podkreślenia wymaga, że analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że dla uzyskania wnioskowanej pomocy muszą zaistnieć wszystkie przesłanki wskazane w punktach 1 do 3 powyższego przepisu. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość udzielania przez właściwy organ pomocy rodzinie rolniczej. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że podstawą wydania decyzji odmownej przez organy administracji było uznanie, iż w świetle ustalonego stanu faktycznego, w szczególności protokołu z dnia (...) czerwca 2010 r. sporządzonego przez komisję powołaną zarządzeniem Wojewody oraz pisma Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia (...) sierpnia 2010 r., szkody powstałe w gospodarstwie skarżącego były wynikiem deszczu nawalnego. Skoro deszcz nawalny oraz powódź mają charakter odrębnych zjawisk naturalnych, nie ziściła się przesłanka określona w § 2 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 13 lipca 2010 r. uzasadniająca przyznanie wnioskowanej pomocy. Stanowisko powyższe uznać należy jednakże za błędne. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż jak prawidłowo uznały organy administracji, rozporządzenie z dnia 13 lipca 2010 r. nie definiuje pojęcia powodzi. Tym samym konieczne staje się zinterpretowanie powyższego pojęcia w oparciu o inne akty normatywne. I tak w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w art. 9 pkt. 10, wskazuje się, że przez powódź rozumie się czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, powstałe na skutek wezbrania wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, powodujące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Z definicją powyższą koresponduje definicja zawarta w art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010 r., w której wskazuje się, że powódź to zalanie wodami śródlądowymi lub morskimi wodami wewnętrznymi w następstwie opadów atmosferycznych, które miały miejsce w 2010 r. W opinii Sądu zestawienie powyższych definicji pozwala przyjąć, że kluczowe znaczenia dla zakwalifikowania danego stanu faktycznego jako powodzi niezbędne jest ustalenie, czy doszło do zalania wodami śródlądowymi, a więc, czy doszło do wezbrania wody w naturalnych ciekach lub zbiornikach, skutkującym czasowym pokryciem wodą terenów z nim sąsiadującym. Rozpoznając przedmiotową sprawę organy zaniechały dokonania powyższych ustaleń koncentrując się jedynie na uznaniu, że na terenie gospodarstwa skarżącego powstały straty spowodowane deszczem nawalnym. Pomimo podnoszenia przez skarżącego już na etapie postępowania odwoławczego, że stwierdzone deszcze nawalne przyczyniły się do wylewania wody przez rzekę C., organy nie podjęły działań zmierzających do ustalenia, czy przyczyną strat było wylewania się wód śródlądowych. Działanie powyższe stanowiło naruszenia nadrzędnych zasad postępowania administracyjnego wyartykułowany wprost w art. 7, art. 77 § 1 kpa, uniemożliwiające w istocie stwierdzenie, czy w odniesieniu do gospodarstwa skarżącego zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie mu wnioskowanej pomocy. Konsekwencją wyżej wymienionych błędów w postępowaniu organu pierwszej instancji były także uchybienia w pracy organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzony zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Kolegium nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnej dla strony decyzji wskazując jedynie, że podziela stanowisko organu I instancji. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia przepisów postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego w sprawie, a więc dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Wójta Gminy R. z dnia (...) stycznia 2011 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie w sprawie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 kpa. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy co przesądzało o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji