II SA/Gl 1099/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie określenia górnych stawek opłat za usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta S., jako niegodnej z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) w związku z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050) oraz art. 6 ust. 4 wymienionej już ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w S. określiła górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Przepisem § 1 uchwały ustalono górne stawki opłat dla każdej z tych usług w wysokości określonej jako daną cenę netto + należny podatek VAT. W ocenie organu nadzoru ustalenie powyższych stawek w taki sposób jest nieprawidłowy. Podstawę prawną do wydania uchwały stanowi art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Stanowi on upoważnienie dla rady gminy do ustalania w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości w zakresie określonym powyżej. Ustawodawca posłużył się pojęciem "górnych stawek", co oznacza, że rada gminy stanowiąc w przedmiocie stawek tych opłat powinna określić maksymalną ich wysokość. Zatem dokonując takich ustaleń gmina zobowiązana jest także do uwzględnienia wszelkich obciążeń, w tym z tytułu podatku od towarów i usług. Tak więc ustalona w ten sposób cena nie może być niższa aniżeli cena usługi, która zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach oznacza wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za usługi i w której, jeżeli wynika to z odrębnych przepisów, uwzględnia się podatek od towarów i usług czy podatek akcyzowy. Podatek ten jest cenotwórczy, przy czym dla odbiorcy usług jest obojętnym, czy cena go zawiera. Z kolei jednak z mocy art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach ustalana opłata jest wielkością maksymalną i musi z natury rzeczy zwierać w sobie wartość usługi z wszystkimi narzutami, marżami czy podatkami. Zatem przyjęty w przedmiotowej uchwale mechanizm pozwalający na powiększenie maksymalnej opłaty o inne jeszcze wartości (bliżej nieokreślone) wypacza normatywny sens uchwały. Wprowadzenie cen maksymalnych nakłada na przedsiębiorców obowiązek takiego skalkulowania ceny usługi, aby nie przekraczała wartości maksymalnych wskazanych w uchwale. Dotyczy to zarówno podatników podatku VAT, jak i osób nie będących płatnikami tego podatku. Spełnienie wymogów przywołanego powyżej art. 6 ust. 2 ustawy nastąpi tylko wówczas, gdy wartości maksymalne podane w uchwale będą maksymalnymi wartościami, jakie odbiorca zapłaci przedsiębiorcy. Przedmiotowa, kwestionowana w skardze uchwała tych kryteriów nie spełnia, pozwalając przedsiębiorcy na podwyższenie cen netto do bliżej nie określonych cen brutto (po wliczeniu podatku VAT). Dodatkowo organ nadzoru podniósł, że cena ustalona na podstawie przywołanego już wielokrotnie art. 6 ust. 2 ustawy musi być jednolita dla wszystkich przedsiębiorców. Zaakceptowanie mechanizmu wprowadzonego przedmiotową uchwałą prowadziłoby zaś niewątpliwie do różnicowania w oparciu o kryteria podmiotowe – wprowadzając przynajmniej dwie grupy przedsiębiorców, a mianowicie tych dla których maksymalną ceną będzie wskazana w uchwale i tych dla których cena ta będzie powiększona o należny podatek VAT. Zwrócił także organ nadzoru uwagę na fakt posłużenia się w uchwale pojęciem "ceny netto", którym nie posługuje się ustawa, a stąd wprowadzenie takiego pojęcia od uchwały było niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, a wobec tego skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Pismem z dnia 17 września 2010 r. pełnomocnik Gminy S. wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że po zapoznaniu się z zarzutami skargi Wojewody [...], Gmina postanowiła uwzględnić je w całości, podejmując na sesji w dniu 31 sierpnia 2010 r. uchwałę w tym przedmiocie, jednocześnie uchylając kwestionowaną uchwałą i w tym miejscu stanowiąc nową, o treści uwzględniającej podniesione zastrzeżenia. Na potwierdzenie zgłoszonych argumentów do odpowiedzi na skargę dołączone zostały wymienione dokumenty, w tym uchwała Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia górnych stawek opłat za usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta S. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. pełnomocnik Wojewody [...] podtrzymał zarzuty skargi, zawarte w niej argumenty oraz stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 21 października 2010 r., podnosząc, że kwestionowana uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r., a zatem funkcjonowała w obrocie prawnym. Cofnął wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik Gminy podtrzymał wniosek o umorzenie postępowania z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniem uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. Zasadniczym problemem sprawy jest rozumienie określenia "górne stawki", którym posłużył się ustawodawca w wymienionej powyżej ustawie. W rozumieniu ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) a dokładnie art. 3 ust. 1 pkt 1 - "cena – to wartość wyrażona jednostkach pieniężnych, którą kupujący obowiązany jest zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę : w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym" Zdaniem składu orzekającego zasadnie uznał organ nadzoru, iż pojęcie "górnych stawek" odpowiada ustawowej definicji ceny, a zatem wartości wyrażonej w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Tak rozumiana cena uwzględnia podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towarów (usług) podlega obciążeniu takimi podatkami. Przepisów ustawy o cenach nie stosuje się bowiem tylko w przypadku gdy dochodzi do obrotu pomiędzy osobami fizycznymi, z których żadna nie jest przedsiębiorcą oraz do cen ustalonych na mocy innych, odrębnych ustaw, w zakresie uregulowanym w tych ustawach (art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy.) Analiza przepisów powołanej na wstępie ustawy z dnia 14 września 1996 r., na podstawie których to przepisów podjęto kwestionowaną uchwałą, a zatem stanowiących materialnoprawną podstawę uchwały Rady Miasta S., prowadzi do stwierdzenia, że nie zawiera ona żadnej odrębnej regulacji w zakresie ustalania cen, zaś ilekroć w ustawie o cenach mowa jest o cenie, rozumie się przez to również stawkę taryfową ( wynika to z treści art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy.) Zasadnie przy tym organ nadzoru wskazał, iż użyte przez Radę Gminy S. w zaskarżonej uchwale pojęcie "stawki netto" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem skarżącego, że pojęcia "cena netto" czy "opłata netto" nie są pojęciami prawnymi i mogą być rozumiane w rozmaity sposób. Z punktu widzenia właściciela nieruchomości, zobligowanego do ponoszenia do ponoszenia opłat, nie ma znaczenia fakt, czy dany podmiot świadczący usługi zobowiązany jest do ponoszenia jakichkolwiek podatków czy dodatkowych opłat na podstawie odrębnych przepisów. Jakkolwiek trudno sobie wyobrazić przypadek by przedsiębiorca nie był podatnikiem w zakresie podatku od towarów i usług – VAT, to jednak nie można jego wysokość pozostawiać niedoprecyzowaną i niedookreśloną w konkretnych przewidzianych w uchwale przypadkach. Wskazać trzeba na redakcję przepisu art. 6 ust. 7 pkt 2 cytowanej ustawy z 1996 r. Przepis ten reguluje wymogi decyzji w sprawie obowiązku uiszczania opłat za usługi w przypadku niezawarcia umowy. Wówczas wysokość opłaty wyliczona zostaje z zachowaniem stawek, o których mowa w ust. 2, a więc przy uwzględnieniu górnych stawek opłat, określonych przez radę gminy. Gdyby przyjąć, że stawka opłat nie może obejmować podatków doprowadziłoby to do sytuacji, że gmina przejmując obowiązki właścicieli nieruchomości w trybie art. 6 ust. 6 ustawy, ponosiłaby z tego tytułu wyższe koszty, niż te, którymi obciążono by w drodze decyzji, wydanej w trybie art. 6 ust. 7 ustawy. Brak byłoby bowiem podstawy prawnej do uwzględnienia w takiej decyzji tej części ceny usługi należnej przedsiębiorcy, która obejmowałaby ewentualny podatek VAT. Niewątpliwie do jego zapłacenia byłaby zobowiązana gmina z racji przejęcia obowiązków właściciela nieruchomości. Mogłoby to stanowić swoistą zachętę do niezawierania umów przez właścicieli nieruchomości. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił pogląd organu nadzoru, iż określając górną stawkę opłat za usługi odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych, rada gminy zobowiązana jest do ustalenia wielkości maksymalnej jako ceny zdefiniowanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach. Z tego też względu zachodziła podstawa prawna do wyeliminowania wadliwej uchwały w drodze stwierdzenia jej nieważności, tym bardziej, że weszła ona do obrotu prawnego, poprzez publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Z wskazanych powyżej względów skarga musiała odnieść skutek i stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.