I SA/Wa 252/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego D. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmawiające wydania M. P. zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że pismem z dnia 10 maja 2010 r. sprecyzowanym pismem z dnia 22 lipca 2010 r. D. P. wniósł o wydanie zaświadczenia o treści: "[...]". [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. P. Rozpatrując zażalenie organ II instancji przywołując treść art. 217 i art. 218 kpa stwierdził, iż zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, przyjmującą postać dokumentu urzędowego. Jest to czynność faktyczna, akt wiedzy organu, a nie jego woli. Organ stwierdza bowiem przy pomocy zaświadczenia to, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie więc nie może w sposób władczy ustalać istnienia uprawnień (obowiązków), a jedynie je potwierdzać, o ile wynikają one z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. Minister wskazał, że zaświadczenie potwierdza jedynie ustalony fakt, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jest wydawane w postępowaniu uregulowanym w sposób szczególny w przepisach działu VII kpa. Jest to postępowanie uproszczone i odformalizowane, w którym postępowanie wyjaśniające przeprowadza się w ograniczonym zakresie, spełnia bowiem inną rolę niż w postępowaniu zwykłym. Nie zmierza ono do wyjaśnienia i ustalenia wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a pełni pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę pełnią tu dane z ewidencji rejestrów i zbioru dokumentów lub danych. Zdaniem Ministra organ administracji publicznej ma podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści w sytuacji, gdy w toku uproszczonego postępowania wyjaśniającego nie było możliwe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia domagał się wnioskodawca z uwagi na brak takich danych. Organ I instancji po tak przeprowadzonym postępowaniu stwierdził, że nie posiada aktualnie danych, na podstawie których możliwe byłoby wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. W związku z powyższym organ II instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji. Minister zgodził się ze skarżącym, że kwestie dotyczące zachowania oraz utrzymania zabytku tj. [...] nie powinny być powoływane w rozstrzygnięciu organu I instancji, gdyż pozostają bez wpływu na przedmiotową sprawę. Minister uznał również, że nieuprawnione jest w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, kierowanie korespondencji do A. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. P. zarzucając mu naruszenie: - art. 91 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 19 i 20 kpa, polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego w sytuacji gdy ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisy odrębne nie przewidywały w zakresie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawania zaświadczeń w przedmiocie żądanym przez skarżącego; - przepisów art. 107 § 1 i 3 kpa na skutek tego, że zaskarżone postanowienie nie zawiera określenia podstawy prawnej do rozstrzygania przez organy ochrony zabytków w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń, nie zawiera uzasadnienia prawnego zarówno w kwestii kompetencji organów jak i w zakresie rozstrzygnięcia, nie zawiera uzasadnienia faktycznego jak również wskazania dowodów, na których oparł się organ II instancji; - zasad ogólnych kpa wyrażonych w art. 6, 7, 8 i 9 na skutek niezrealizowania zasady działania na podstawie przepisów prawa, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zasady wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, jakimi kierowano się przy załatwieniu sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kpa lub w innych przepisach. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, że w myśl art. 1 pkt 4 kpa, kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Postępowanie to ma charakter administracyjny ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mających cechy władcze, ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa ( patrz: Janusz Borkowski (w:) B. Adamowicz, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 16). Nie jest jednak kwestionowany pogląd, według którego w sprawach nieuregulowanych w przepisach Działu VII kpa "Wydawanie zaświadczeń" odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza zasady ogólne kpa (patrz postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r. sygn. akt. III. RN 9/97) Przepis art. 217 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przytoczony przepis wskazuje na wnioskowy charakter postępowania o wydanie zaświadczenia a więc stroną tego postępowania jest wyłącznie osoba żądająca wydania zaświadczenia określonej treści. W niniejszej sprawie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o określonej przez wnioskodawcę treści wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] D. P. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę i powyższe postanowienie skierował do stron postępowania: D. P. i A. w S. Jedyną zaś stroną niniejszego postępowania jest D.P., a skierowanie postanowienia do podmiotu niebędącego stroną w sprawie powoduje nieważność takiego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 126 kpa. "Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa nie przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona postępowania" (wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 400/06, LEX nr 351135). "W przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W przypadku zaś wielości stron postępowania oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo" (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 674/07, LEX 467518). Sąd w niniejszym składzie poglądy powyższe podziela w pełni i stwierdza, iż w rozpoznawanej sprawie organ I instancji doręczając postanowienie A., która w sprawie o wydanie zaświadczenia na wniosek D. P. nie była i nie mogła być stroną tego postępowania, wyczerpał dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, które jest nieważne, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy dodać, iż w ocenie Sądu niedopuszczalne jest kierowanie rozstrzygnięcia w sprawie wydania zaświadczenia lub odmowy jego wydania, której stroną jest wyłącznie wnioskodawca do osób czy podmiotów postronnych, które nie są stroną tego postępowania i tym samym ujawnienie danych, które powinny podlegać ochronie. Błąd w oznaczeniu w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji jako [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] zamiast w [...] należy uznać zdaniem Sądu za oczywistą omyłkę pisarską zważywszy na fakt, iż pozostałe dane są prawidłowe i pozwalają zidentyfikować postanowienie, które było przedmiotem rozpoznania przez organ II instancji. Biorąc pod uwagę charakter naruszenia prawa, którego dopuściły się organy obu instancji Sąd zwolniony jest z obowiązku dokonywania oceny pozostałych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.