I OSK 127/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1282/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 października 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1282/11) odrzucił złożoną przez H. J. skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie zostało wydane na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2010 r. o odmowie wszczęcia na żądanie skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. na mocy której odmówiono skarżącemu prawa do wcześniejszej emerytury. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że tryb unieważniania decyzji Zakładu przewidziany w art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) nie ma zastosowania - w świetle ust. 4 tego artykułu - do spraw dotyczących emerytur i rent i ich wysokości. Zatem nie można stwierdzić nieważności w/w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej mu prawa do wcześniejszej emerytury. W uzasadnieniu skargi oraz piśmie z dnia 15 sierpnia 2011 r. strona zarzuciła organowi naruszenie art. 180 § 1 k.p.a. oraz art. 83a ust. 2 i ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.). W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż przedmiotowa sprawa nie leży w jego kognicji. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd Wojewódzki stwierdził, że w świetle przepisu art. 3 P.p.s.a., którego treść przytoczył, decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu prawa do wcześniejszej emerytury nie podlega kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Sąd zaznaczył, że nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Wyjątkiem od tej zasady są regulacje zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Reguła ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do decyzji wydawanych (jak w niniejszej sprawie) na podstawie art. 83a ust. 2 (i w zw. z ust. 4 art. 83a) powołanego aktu. Zaznaczono przy tym, że takie stanowisko zostało wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 23 marca 2011 r. (sygn. akt I UZP 3/10), której nadano moc zasady prawnej. Zwrócono przy tym uwagę, że decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 83a ust. 2 w zw. z ust. 4 tego artykułu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest rodzajem decyzji wydanej w przedmiocie nieważności decyzji, o której mowa w w/w uchwale. Zdaniem Sądu w odniesieniu zatem do decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych co do zasady właściwy będzie sąd powszechny, także w zakresie, w jakim organ rentowy orzeka na podstawie art. 83a ust. 2 powołanego aktu. Sąd podkreślił również, że wyjątki co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały w sposób enumeratywny ustalone w art. 83 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a przysługuje prawo złożenia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Skoro zaś w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zostały wymienione decyzje wydawane w oparciu o art. 83a ust. 2 (i w zw. z ust. 4) w/w aktu, podlegają one, na podstawie art. 83 ust. 2 wskazanej ustawy, kontroli sądu powszechnego. Gdyby bowiem ustawodawca chciał umożliwić dokonywanie weryfikacji takich decyzji przez sąd administracyjny, wówczas uczyniłby to wprost, tak jak w art. 83 ust. 4 tej ustawy. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jako tryb właściwy do uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu oznacza to jedynie obowiązek stosowania przy wydawaniu decyzji przepisów właśnie k.p.a. W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie ma jednak przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Przyjmując zatem założenie racjonalności ustawodawcy, należało uznać, że brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących m.in. prawa do emerytury, w zależności od tego, czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym. W złożonej skardze kasacyjnej H. J., zaskarżając w/w postanowienie w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 roku Nr 11, poz. 74 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię; 2. art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 roku Nr 153, poz. 1227 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe zarzuty strona podnosiła, że Sąd Wojewódzki błędnie oprał swoje rozstrzygnięcie na wykładni art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie strony, podstawą odrzucenia skargi było uznanie niewłaściwości rzeczowej sądów administracyjnych w sprawie, z uwagi na treść wyżej wskazanego przepisu, który w zakresie postępowań, określonych w art. 83a ust. 1 w/w aktu formułuje zasadę właściwości sądownictwa powszechnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie tego rodzaju stanowisko wynika z niewłaściwego zastosowania odniesień przepisów precyzujących właściwość sądów w tej materii i w konsekwencji prowadzi do nieprawidłowego zastosowania przepisów proceduralnych. Skarżący podkreślał, że podstawą wydania decyzji, której unieważnienia żądał, nie był art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższe – w jego ocenie - wynikało z rozróżnienia zakresu regulacji ustaw o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o emeryturach i rentach z FUS. Ustawą ogólną w zakresie ubezpieczeń społecznych, jest ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Jej zakres przedmiotowy wyznaczony został w art. 2. W ust. 2 tego przepisu wskazano, iż rodzaje świadczeń z ubezpieczeń społecznych, warunki nabywania prawa do nich oraz zasady i tryb ich przyznawania określają odrębne przepisy. Akt ten odsyła do innych przepisów o randze ustawowej regulujących tę problematykę, a w związku z powyższym warunki ustalania i tryb przyznawania prawa do emerytury jest normowany odrębnymi przepisami. Oznacza to, że przytoczona ustawa nie może mieć zastosowania w sprawie, która nie należy do przedmiotu jej regulacji. Zawiera ona jedynie przepisy o charakterze ogólnym, a zwłaszcza nie wskazuje przesłanek nabycia prawa do emerytury lub renty. Wskazana kwestia została natomiast uregulowana w ustawie o emeryturach i rentach z FUS z dnia 17 grudnia 1998 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania zasada lex specialis derogat legi generali, która nakazywałaby wprost lub odpowiednio stosować przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do instytucji uregulowanych w ustawie o emeryturach i rentach. Te dwa odrębne akty prawne są wobec siebie niezależne, ich zakresy zastosowania nie pokrywają się. Świadczy o tym zawarte w powołanym wyżej art. 2 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sformułowanie, które statuuje, iż "odrębne", a nie "szczególne" przepisy regulują problematykę ustalenia prawa do emerytury w zakresie prawa procesowego i materialnego. W związku z czym należało przyjąć, że przepisami właściwymi dla ustalenia przesłanek powstania prawa do emerytury w zakresie właściwego postępowania jest tylko i wyłącznie ustawa o emeryturach i rentach. W konkluzji stwierdzono zatem, że w niniejszej sprawie zastosowanie odnajdzie przepis art. 124 ustawy o emeryturach i rentach, wskazujący, iż ustawą właściwą dla rozpoznawania wszelkich spraw należących do zakresu przedmiotowego wskazanej ustawy jest Kodeks postępowania administracyjnego (art. 156 § 1 k.p.a.) a zatem wydana na tej podstawie decyzja podlega kontroli dokonanej przez sąd administracyjny. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutu obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem bowiem skarżącego, ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określając przesłanek nabycia prawa do emerytury lub renty, które to kwestie reguluje ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zawiera jedynie przepisy o charakterze ogólnym i tego powodu obie ustawy – jak wywodził skarżący – stanowią zupełnie odrębne akty prawne. W związku z tym ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych – wg skarżącego kasacyjnie - nie mogła być podstawą dla ustalenia procedury (środka zaskarżenia), która winna mieć zastosowanie w odniesieniu do decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zakładu w sprawie świadczenia emerytalnego. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Obie w/w ustawy, to jest ustawa systemie ubezpieczeń społecznych jak i ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, regulując problematykę ubezpieczeń społecznych nawzajem się uzupełniają i łączą, zawierając podstawowy trzon regulacji dotyczących powszechnych ubezpieczeń społecznych. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że decyzja w sprawie świadczenia emerytalnego, wydana na podstawie ustawy o emeryturach i rentach (...) może być zaskarżona jedynie poprzez wniesienie odwołania do sądu powszechnego, zaś taki tryb zaskarżenia wynika właśnie z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2). Zgodnie z art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w którym skarżący upatrywał podstawę prawną dla dopuszczalności wniesienia w rozpoznawanej sprawie skarg do sądu administracyjnego, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w w/w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Przepis ten zatem stanowi jedynie o posiłkowym stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach dotyczących świadczeń określonych w cytowanej wyżej ustawie. Regulacja ta nie oznacza jednak, że jeśli w postępowaniu prowadzonym przez Zakład zostanie wydana decyzja administracyjna, to automatycznie podlega ona zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego. Słusznie bowiem zauważył Sąd Wojewódzki, że nie wszystkie sprawy, dotyczące relacji o charakterze administracyjnym, zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. W myśl powołanego wyżej art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych środkiem odwoławczym, przysługującym od decyzji Zakładu jest odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych, składane w terminie i wg zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Podkreślić też trzeba, że przepisy w/w ustawy przewidują również skargę na bezczynność organu (art. 83 ust. 3 ustawy) zaś w art. 83a ust. 1 przewidziano, iż prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. Ponadto, swoiste również rozwiązanie dotyczące uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznych Zakładu, od których nie wniesiono odwołania, zawiera art. 83a ust. 2 omawianej ustawy. Istotnym wydaje się także, iż w przepisie art. 83a ust. 4 ustawy stwierdzono, że wyżej wskazanych przepisów zawartych ust. 1-3 artykułu 83a ustawy nie stosuje się w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości. Powyższe dowodzi, że ustawodawca kompleksowo uregulował procedurę dotyczącą świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Opiera się zaś ona na generalnej zasadzie, że w tego rodzaju sprawach regułą jest zaskarżanie decyzji ZUS ( i jego bezczynności ) do sądu powszechnego. Zasada ta dotyczy wszystkich decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw, z wyjątkiem decyzji wydawanych na podstawie art. 83 ust. 4 omawianej ustawy, który wprost – jako środek zaskarżenia decyzji - przewiduje prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamiast odwołania. Podkreślić w tym miejscu wypada, że analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2444/11) stwierdzając, że skoro ogólną regułą przyjętą na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest sądowy tryb odwoławczy, odnoszący się do wszystkich decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw, z wyjątkiem decyzji wydawanych na podstawie art. 83 ust. 4 w/w ustawy, to również decyzja Zakładu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wydana w "zakresie indywidualnej sprawy", podlega kontroli sądu powszechnego. W tych warunkach należało stwierdzić, że ponieważ ustawodawca przewidział szczególny tryb zaskarżenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez wnoszenie od nich przez stronę odwołania do sądu powszechnego, to tym samym nie było możliwe wnoszenie w tego rodzaju sprawach skargi do sądu administracyjnego. Skarga taka podlegała więc odrzuceniu jako niedopuszczalna – na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co Sąd Wojewódzki uczynił. Uznając zatem skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wyjaśnić także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.