I OSK 2444/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 788/11 odrzucające skargę w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (znak: [...]) postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Zielonej Górze postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze, na podstawie art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) w związku z art. 129 § 1 i 2 oraz art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie objęcia ubezpieczeniami społecznymi M. A. – K. Organ stwierdził w uzasadnieniu, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. została doręczona Prokuratorowi Okręgowemu w Zielonej Górze w dniu 12 kwietnia 2010 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 26 kwietnia 2010 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji stronom przysługiwało prawo wniesienia odwołania do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, w terminie 14 dni od otrzymania decyzji, za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Zielonej Górze. Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze wniósł odwołanie w dniu 22 kwietnia 2010 r., jednak skierował je do Sądu Okręgowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Zielonej Górze. Sąd ten postanowieniem z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt IV U 1656/10 przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie jako organowi właściwemu. Skargę na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożył Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze wnosząc o jego uchylenie. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 133 w związku z art. 127 §2 i art. 17 pkt 3, art. 135 k.p.a. w związku z art. 129 §1 i 2 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, polegające na wadliwym uznaniu, że przesłanie odwołania w trybie pośrednim w terminie 14 dni od otrzymania decyzji do organu, który wydał decyzję i który nieprawidłowo określając właściwość rzeczową przesłał to odwołanie do "organu odwoławczego", na podstawie art. 133 k.p.a., nastąpiło z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Reguła ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 83a ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. I UZP 3/10, w której przyjęto, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Sąd stwierdził, że od decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych co do zasady właściwy będzie sąd powszechny, także w zakresie, w którym organ rentowy orzeka na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wyjątki co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały w sposób enumeratywny ustalone w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a przysługuje prawo złożenia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro zaś w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zostały wymienione decyzje wydawane w oparciu o art. 83a ust. 2 ustawy, podlegają one, na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy, kontroli sądu powszechnego. Gdyby bowiem ustawodawca chciał umożliwić dokonywanie weryfikacji takich decyzji przez sąd administracyjny, wówczas uczyniłby to wprost, tak jak w art. 83 ust. 4 ustawy. W ocenie Sądu bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w art. 83a ustawy jako tryb właściwy do uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to jedynie obowiązek stosowania przy wydawaniu decyzji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w sprawie ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących m.in. podlegania ubezpieczeniu społecznemu i wymiaru składek, w zależności od tego, czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 października 2010 r., na podstawie art. 58 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze. Na podstawie art. 173 §1 i §2, art. 174 pkt 2 i art. 185 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 58 §1 pkt 1 w związku z art. 2 i art. 3 §1 i §2 pkt 1 ww. ustawy, polegające na błędnym przyjęciu, że weryfikacja postanowienia Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zielonej Górze, działającego z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, z dnia [...] października 2010 roku, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 roku nr [...] nie jest sprawą sądowo administracyjną i nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a w następstwie tego – niezasadne odrzucenie skargi, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W głównych motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej wywodzono, że znaczące dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy mogą być orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte w podobnych tego rodzaju sprawach, w których po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Uniwersytetu Zielonogórskiego i Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze, tenże Sąd uchylił postanowienia odrzucające skargi Uniwersytetu Zielonogórskiego na decyzje, działającego z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zielonej Górze w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych w sprawie objęcia ubezpieczeniami społecznymi. Wskazywano, że w przedmiocie interpretacji przepisu art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, rozbieżne poglądy zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych orzeczeniach uwzględniających skargi kasacyjne Uniwersytetu Zielonogórskiego i Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze i Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 marca 2011 r. sygn. I UZP 3/10, do której odwołał się Sąd w zaskarżonym postanowieniu. Na tych podstawach Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) "1. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. 2. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. 3. Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. 4. Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. 5. Odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę. 6. Jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. 7. Jeżeli odwołanie nie zostało w całości lub w części uwzględnione, Zakład przekazuje niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania, sprawę do sądu wraz z uzasadnieniem". Określony w powyższym artykule sądowy tryb odwoławczy odnosi się – z jednym tylko wyjątkiem – do wszystkich decyzji zakładu "w zakresie indywidualnych spraw" (uchwała SN z dnia 23 marca 2011 r. sygn. I UZP 3/10). Zgodnie z art. 83b powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych "1. Jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. 2. Od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień Zakładu zażalenie nie przysługuje". Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 9 kwietnia 2010 r. przyjmuje zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego formę postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Regulacja z art. 83b ww. ustawy nadaje rozstrzygnięciu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - na gruncie spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych – formę decyzji. Skoro ogólną regułą przyjętą na gruncie wskazanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest sądowy tryb odwoławczy, odnoszący się – z jednym wyjątkiem – do wszystkich decyzji zakładu "w zakresie indywidualnych spraw", to również decyzja zakładu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania – wydana w "zakresie indywidualnej sprawy" – podlega kontroli sądu powszechnego. W art. 180 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego przyjęto ogólną zasadę, zgodnie z którą "W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach". Podobnie przy ustalaniu właściwości organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przyjmuje się zasadę, że właściwość ta ustalana jest na podstawie przepisów odrębnych (art. 181 k.p.a.). W sprawie, właściwy organ odwoławczy został określony w przepisach art. 83 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skoro zatem przedmiotem skargi jest decyzja ostateczna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana "w zakresie indywidualnej sprawy" – art. 83a powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – organem odwoławczym jest sąd powszechny. Z tych wszystkich względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 §1 pkt 1 w związku z art. 2 i art. 3 §1 i §2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.