I OSK 1825/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 728/11 o odrzuceniu skargi Z. R. na pismo Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADANIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 728/11 odrzucił skargę Z. R. na pismo Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby. Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) WSA w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1/decyzje administracyjne; 2/postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3/postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4/inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a/pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Podstawę zaskarżonego przez Z. R. pisma Dyrektora Izby Celnej w W. stanowi art. 222 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa). Jest to przepis przejściowy regulujący kwestię zmiany statusu prawnego funkcjonariuszy celnych w związku ze zmianą ustroju Służby Celnej wprowadzoną cytowaną ustawą. Zgodnie z regulacjami przejściowymi zawartymi w cytowanym przepisie, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. W terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji. Odmowa przyjęcia propozycji stanowi podstawę do zwolnienia ze służby. Sąd I instancji podał, że wojewódzkie sądy administracyjne wypowiadały się już na temat charakteru prawnego pisemnych propozycji w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych składanych w trybie art. 222 ust. 3 ustawy i uznały, że nie ma ona charakteru decyzji administracyjnej ani postanowienia, ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Postępowanie, w którym organ celny wydaje przedmiotowe propozycje nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Z.R., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a/ art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej w skrócie P.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy P.p.s.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. przez ograniczenie kontroli działalności administracji publicznej poprzez uznanie, że akt przedstawiony na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej przez Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. określający stanowisko skarżącego w Służbie Celnej nie ma charakteru decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., tym samym nie stanowi jednostronnego, władczego działania organu administracji skierowanego na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie podlega kontroli w trybie administracyjnym; b/ art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że pisemna propozycja z dnia [...] grudnia 2010 r. jest aktem wydanym w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych w sytuacji, gdy przedmiotowa propozycja stanowi decyzję administracyjną, której obowiązek wydania nie jest zależny od władzy dyskrecjonalnej przełożonego, a wynika wprost z mocy prawa. Ponadto skarżący wniósł o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego, co do zgodności art. 222 ust. 3 i art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej z Konstytucją RP tj.: - z art. 45 w zakresie, w jakim umożliwiając rozwiązanie z funkcjonariuszem Służby Celnej, który odmówił przyjęcia pisemnej propozycji stosunku służbowego, przepis ten nie zapewnia możliwości jej zaskarżenia. Tym samym pozbawia funkcjonariuszy celnych prawa do sądu; - z art. 2 w zakresie, w jakim pomijając staż funkcjonariuszy Służby Celnej i związane z tym doświadczenie pozbawia funkcjonariuszy celnych praw nabytych, których ochrona wynika z zasady demokratycznego państwa prawa; - z art. 32 w zakresie, w jakim uznając, że ustalenie warunków pełnienia Służby Celnej, takich jak uposażenie czy miejsce pełnienia służby, nie dotyczy sfery zewnętrznej administracji publicznej, dyskryminuje funkcjonariuszy Służby Celnej w porównaniu z funkcjonariuszami innych służb, w których określenie warunków stosunku służbowego ma charakter decyzji administracyjnej. W sytuacji skierowania przez NSA zapytania do Trybunału Konstytucyjnego wniesiono o zawieszenie postępowania na mocy art. 125 § 1 P.p.s.a. W motywach skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że propozycja stanowiska służbowego złożona skarżącemu na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy ma charakter decyzji administracyjnej. W postępowaniu przed Dyrektorem Izby Celnej i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżący jedynie z ostrożności procesowej propozycję tę traktował także jako akt lub czynności w rozumieniu art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a. Stanowisko, iż powyższa propozycja stanowi decyzję administracyjną, zdaniem kasatora, potwierdza linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjęta na gruncie spraw dotyczących odwołania od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 163/10 wskazał, że akt mianowania wydawany na podstawie art. 223 ustawy podlega zaskarżeniu, co wynika przede wszystkim z faktu, że jego podstawa prawna ma charakter przepisu przejściowego, umożliwiającego dokonanie przez organy Służby Celnej transformacji z rygoru poprzedniej ustawy pod rygor nowej pragmatyki służbowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie analogiczna sytuacja prawna zachodzi w odniesieniu do propozycji przedstawianych na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy. Regulacje dotyczące propozycji stanowisk mają również charakter przepisów transformacyjnych. W związku z tym, analogicznie jak akt mianowania wydawany na podstawie art. 223 ustawy, propozycja stanowiska także powinna być uznana za decyzję administracyjną podlegającą zaskarżeniu. Status decyzji administracyjnej propozycji stanowiska służbowego nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, wydawanych między innymi w sprawach na gruncie np. ustawy o Policji (postanowienie NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1411/10). Wydana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej pisemna propozycja w sposób oczywisty oddziałuje na stosunek służbowy, kreuje bowiem całkowicie jego treść, bądź ewentualnie modyfikuje ją. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor obszernie uzasadniał wniosek o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego. Twierdził między innymi, że art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej, który przewiduje zwolnienie funkcjonariusza ze służby w przypadku niewyrażenia zgody na przyjęcie pisemnej propozycji ogranicza prawo do rozstrzygnięcia sprawy przed sądem wyrażone w art. 45 Konstytucji RP. Wywodził również, że art. 222 ustawy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż pozbawia funkcjonariuszy celnych nabytych w ciągu długoletniej służby praw. Natomiast przyjęte przez ustawodawcę w art. 222 ust. 3 ustawy rozwiązanie narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości. Wykładnia zwrotu "wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne" wyraźnie wskazuje, że nie można dopuścić do sytuacji, w której ustalenie warunków pełnienia służby, w przypadku funkcjonariuszy Służby Celnej stanowi akt prawa wewnętrznego niekształtujący praw i obowiązków funkcjonariusza, w przypadku zaś funkcjonariuszy innych służb stanowi decyzję administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że ustawa o służbie celnej w art. 78 stanowi, iż stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania na podstawie zgłoszenia się do służby. Każdy kto decyduje się na dobrowolne przystąpienie do tego rodzaju służby zyskuje większą w porównaniu z pracownikami umownymi stabilizację zatrudnienia. W zamian za to rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie swego prawa do sądu. Funkcjonariusz celny korzysta zatem z ochrony prawnej przede wszystkim w zakresie istnienia oraz istotnych elementów stosunku służbowego (art. 188 ustawy). Natomiast jego prawo do sądu podlega ograniczeniom w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. W tego rodzaju sprawach z zakresu wewnętrznej sfery działania służb mundurowych prawo do sądu jest ograniczone, co stanowi konsekwencję szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności (vide uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie kwestionuje pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, którą otrzymał zgodnie z art. 222 ust.3 cyt. ustawy. Regulacja zawarta w art. 222 ustawy stanowi element szerszej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 lipca 2009 r. i związanej z tym reorganizacji stopni służbowych funkcjonariuszy tej służby. Ustawodawca, wprowadzając nowe warunki służby, w tym stopnie służbowe, stanowiska i uposażenie, jednocześnie przewidział płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach przejściowych. Zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję przewidzianą w ust. 3, składa -w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji- świadczenie o przyjęciu albo o odmowie jej przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (ust. 5 art. 222 ustawy). Zasadnym jest więc przeanalizowanie charakteru prawnego "pisemnej propozycji" wskazanej w art. 222 ustawy oraz dokonanie oceny czy jest ona decyzją administracyjną i tym samym czy z tego przede wszystkim tytułu poddaje się kontroli sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (vide wyrok NSA z dnia 15 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87). W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Natomiast Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję- po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po wtóre decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Przedstawiona skarżącemu "pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby" nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Z art. 222 ustawy nie wynika bowiem bezpośrednio prawny nakaz postępowania adresata owej propozycji. Co więcej osoba, do której zostaje skierowana ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Już samo odkodowanie znaczenia słowa "propozycja" jako sugestii, petycji, oferty sugeruje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat owej propozycji byłby zobowiązany. Nadto fakt, że decyzja administracyjna w doktrynie jak i orzecznictwie uznawana jest za władcze rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach, również przesądza, iż omawiana propozycja nie może być za taką uznana. Przede wszystkim, z tego powodu, że nie rodzi ona żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Samo jej skierowanie do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Zauważyć przy tym także należy, ze zgodnie z art.104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama omawiana propozycja, o czym była mowa, nie rozstrzyga żadnej sprawy ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Przeciwnie takie postępowanie administracyjne wszczynane jest dopiero po upływie terminu na udzielenie przez funkcjonariusza odpowiedzi na złożoną mu deklarację, a przedmiot tego postępowania zależy przede wszystkim od celnika. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie w przedmiocie rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Stosownie do art. 222 ust. 6 ustawy w przypadku odmowy przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 3, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby. W myśl art. 188 ust. 2 ustawy od takiego rozstrzygnięcia celnik może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (ust.5), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6). Podobnej zasady dotyczą również ustalenia nowych warunków pełnienia służby. Dopiero takie czynności organu (a nie wcześniejsze propozycje w tym zakresie) stanowią jednostronne rozstrzygnięcia organu administracji, które mają niewątpliwie wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Oznacza to, że indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej, jest zmiana istotnych warunków pełnienia służby, a nie propozycje nowego miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia. W obu tych przypadkach funkcjonariusz nie jest pozbawiony ochrony sądowej. Omawiana propozycja nie podlega wprawdzie odrębnemu zaskarżeniu, jednakże może podlegać kontroli przy zaskarżeniu decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby czy ustalenia nowych warunków służby. Autor skargi kasacyjnej błędnie ponadto wywodzi, że pisemne propozycje wydawane na podstawie art. 222 ust. 3 powinny mieć taki sam charakter jak akt mianowania wynikający z art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Akt mianowania bez wątpienia ma wiążące konsekwencje i modyfikuje stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje określone w art. 188 czy art.223 ustawy. Pisemnej propozycji w żadnym wypadku nie można przypisać takiego charakteru, choćby ze względu na to, że tylko od woli adresata zależy, czy zostanie ona przyjęta. Ponadto taka propozycja zapowiada dopiero dokonanie zmian w przyszłości, sama zaś nie kształtuje jeszcze sytuacji prawnej funkcjonariusza. Odnosząc się do szeroko uzasadnianego wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie dostrzegł takiej konieczności. Sąd Kasacyjny zauważa przy tym, że skarżący nie może skutecznie żądać zwrócenia się przez sąd z pytaniem o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów. Przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy to sąd a nie skarżący poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Niezależnie od powyższego chybione są twierdzenia skarżącego, że funkcjonariusze celni w omawianych sprawach zostali pozbawieni prawa do sądu. Dlatego w ocenie NSA nie można dopatrzeć się sprzeczności powołanych przepisów ustawy z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pozostałe zaś zarzuty w ogóle nie pozostają w bezpośrednim związku ze sprawą, w której zapadło zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie. Do tego Sądu nie zaskarżono żadnych decyzji w przedmiocie zwolnienia celnika ze służby czy zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Sąd ten rozpatrywał skargę wyłącznie na propozycję a na nie na ustalenie nowych warunków służby. Fakt, ze skarżący nie dostrzega tej różnicy nie dowodzi, że przepisy, które w sprawie miały zastosowanie, są niezgodne z art.2 czy art. 32 Konstytucji RP. Takie stanowisko NSA nie pozbawia skarżącego prawa wniesienia we własnym zakresie skargi konstytucyjnej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji