I OSK 1894/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. WSA Leszek Kamiński Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 159/11 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od P.P. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 159/11 oddalił skargę P.P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. P.P. pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z wnioskiem o wydanie tytułu prawnego do lokalu nr 94 przy ul. [...] w Warszawie poprzez: wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o zakwaterowaniu z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203) lub zawarcie umowy najmu na podstawie art. 29 ww. ustawy w brzmieniu nadanym ustawą o zakwaterowaniu (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433) oraz art. 19 ustawy o zmianie ustawy z 2004 r., a także postanowienia Sądu z dnia 31 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt VI C 366/03. W uzasadnieniu wniosku podał, że wyjątkowość jego sytuacji wynika z faktu, iż po śmierci ojca - emeryta wojskowego organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, nie podpisały z nim umowy najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie. Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r. oddalił jego apelację w sprawie orzeczenia eksmisji, a to oznacza, że został pozbawiony podstaw do dalszej egzystencji. Stwierdził, że nie posiada własnego mieszkania i nie ma możliwości jego uzyskania. Zarabia 2.910 zł netto i nie ma innych źródeł dochodu. Wyjątkowość swojej sytuacji upatruje również w świadczeniu pracy społecznie użytecznej w państwowym instytucie naukowym. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie pismem z dnia 15 lutego 2010 r. poinformował P.P. jako stronę postępowania, że stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. przed wydaniem decyzji może zapoznać się z aktami sprawy. W dniu 8 marca 2010 r. wnioskodawca przybył do siedziby organu i zapoznał się z aktami sprawy. Na tę okoliczność sporządzono protokół, w którym wniósł o sporządzenie kopii pism Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezydenta z dnia 2 czerwca i 15 października 2008 r. skierowanych do Ministra Obrony Narodowej oraz protokołów z dnia 9 lutego i 17 grudnia 2009 r. sporządzonych w trakcie przyjęcia go przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie. Ponadto zażądał udostępnienie teczki lokalu przy ul. [...]. Wobec oświadczenia pracownika Oddziału, że w siedzibie brak jest tej teczki, wniósł o udostępnienie dokumentu, komu i kiedy powyższe akta przekazano. W ocenie wnioskodawcy, akta te mają wpływ na rozpatrzenie jego wniosku w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...). Oświadczył również, iż na tym etapie postępowania nie chce decydować, jakiego lokalu dotyczy jego wniosek, czy lokalu zajmowanego obecnie, czy też innego lokalu z zasobu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie wraz z pismem z dnia 10 marca 2010 r. przesłał wnioskodawcy żądane kopie dokumentów, wzywając jednocześnie do doprecyzowania złożonego wniosku, czy dotyczy on lokalu przy ul. [...], czy też innego lokalu znajdującego się w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Ponadto poinformował, że nie posiada teczki lokalu przy ul. [...]. Następnie, w piśmie z dnia 12 maja 2010 r. wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy żądane przez niego kopie dokumentów zostały mu przesłane przy piśmie z dnia 10 marca 2010 r., a już w dniu 8 marca 2010 r. uzyskał on informację, że posiadane przez organ akta nie zawierają informacji, gdzie znajduje się teczka ww. lokalu mieszkalnego. Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmówił P.P. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie. Na skutek wniesionego odwołania sprawę rozpoznawał Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, który decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji odwołując się do treści art. 29 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 41 poz. 398 ze zm.) wyjaśnił, że warunkiem prawnej dopuszczalności przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jest spełnienie dwóch akcentowanych przez ustawodawcę przesłanek: wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej. W świetle tego przepisu organ administracji rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa, a to oznacza, że wydanie decyzji powinno być poprzedzone wyczerpującym zebraniem całego materiału dowodowego, dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych, a także wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem całokształtu materiału dowodowego. Jednakże, nawet zaistnienie przesłanki wyjątkowości sytuacji daje organowi wyłącznie potencjalną możliwość przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a nie prawny obowiązek przyznania takiego prawa. W ocenie organu odwoławczego, o wyjątkowości sytuacji nie może przesądzać wskazane przez P.P. okoliczności niedysponowania własnym lokalem mieszkalnym i brak środków na zakup mieszkania we własnym zakresie, gdyż taka sytuacja nie należy do wyjątków. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie jest jednoznaczne z koniecznością zakupu własnego mieszkania. Stworzenie odpowiednich warunków mieszkaniowych możliwe jest również w oparciu o powszechnie praktykowany wynajem lokali mieszkalnych. W takiej sytuacji znajduje się bowiem wiele osób. Z akt sprawy wynika, że odwołujący pracuje i z tego tytułu osiąga dochód w wysokości 2.900 zł (netto) miesięcznie. Może zatem we własnym zakresie starać się wynająć mieszkanie. Także fakt bezprawnego zdaniem odwołującego się, pozbawienia go możliwości zamieszkiwania w zajmowanym lokalu przy ul. [...] nie powoduje, że jego sytuacja jest wyjątkowa. W lokalu tym składającym się z 4 pokoi oraz kuchni i obejmującym 136,25 m² powierzchni użytkowej, w tym powierzchni pokoi 102,84 m² zamieszkuje tylko odwołujący się. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wskazał, że organ pierwszej instancji mając na względzie słuszny interes strony, jak również własne możliwości uwzględnienia tego interesu oraz biorąc pod uwagę prawomocny wyrok Sądu orzekający eksmisję P.P. z lokalu przy ul. [...] zaproponował mu lokal przy ul. [...] w Warszawie, składający się z 1 pokoju o powierzchni użytkowej 19,23m², lecz nie wyraził on zgody na przyjęcie zaproponowanego lokalu. Ponadto organ odwoławczy podał, że ustawodawca przewidział przypadki, w których po śmierci osoby uprawnionej, posiadającej przydział osobnej kwatery stałej, Agencja jest obowiązana uregulować tytuł prawny do lokalu. W dacie śmierci ojca P.P. w 1997 r. prawo do zamieszkiwania w lokalu miały osoby posiadające prawo do renty rodzinnej, lecz wyżej wymieniony nie spełniał tego warunku. Przepis art. 44 ustawy o zakwaterowaniu (...) w obowiązującym wówczas brzmieniu przewidywał możliwość podpisania przez organ Agencji umowy najmu lokalu z osobą, która pozostawała w lokalu po śmierci osoby uprawnionej, a nie nabyła prawa do kwatery. Podkreślił również, iż statutowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wynikającym z przepisów ustawy o zakwaterowaniu (...) jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Obowiązek ten jest uprzywilejowany i co do zasady podlega zaspokojeniu przed interesem innych osób. Organ odwoławczy ustalił, że wg stanu na dzień 30 września 2010 r., na realizację prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w Garnizonie Warszawa oczekiwało 1656 żołnierzy zawodowych posiadających członków rodziny i 1734 żołnierzy zawodowych nieposiadających członków rodziny. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, że organ pierwszej instancji zapewnił wyżej wymienionemu czynny udział w postępowaniu, udostępnił akta sprawy oraz przesłał kopie żądanych przez niego dokumentów. W ocenie organu odwoławczego brak teczki lokalu, nie ma żadnego wpływu na postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...). Teczka lokalu nie stanowi bowiem akt administracyjnych, zawiera jedynie tytuł prawny do lokalu, protokół przyjęcia/zdania lokalu, a także informacje odnośnie spraw technicznych lokalu i opłat. W sprawie nie mogło dojść również do naruszenia przepisów ustawy o najmie lokalu i dodatkach mieszkaniowych, art. 44 ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu sprzed 1 lipca 2004 r., a także przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, gdyż organ pierwszej instancji przepisów tych nie stosował. Działał bowiem na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (....) w brzmieniu, jak wyjaśniono wyżej, sprzed 1 lipca 2010 r. Odnośnie naruszenia prawa przez sądy powszechne wyjaśnił, że organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie są upoważnione do komentowania uzasadnień wyroków sądów, zapadających w sprawach, w których jest stroną i wyjaśniania wyżej wymienionemu, w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wątpliwości związanych z wywodami sądów. Stwierdził, że odwołanie P.P. w znacznej części jest polemiką z prawomocnymi rozstrzygnięciami sądów powszechnych i z działaniami organów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od 1997 r. Wskazał, że zapadłe w omawianej sprawie wyroki potwierdzają, iż sądy rozważyły wszelkie przepisy prawa, na podstawie których omawiany stosunek najmu lokalu mógłby powstać, jednocześnie uznając, że żaden z nich nie ma zastosowania do sytuacji wyżej wymienionego. Wyroki te są prawomocne i korzystają z powagi rzeczy osądzonej, a to oznacza, że wiążą zarówno Wojskową Agencję Mieszkaniową, jak również odwołującego. Ponadto Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podkreślił, że Agencja podjęła inicjatywę rozwiązania sytuacji mieszkaniowej P.P. W 1998 r. zaproponowała mu do zamieszkania inny lokal mieszkalny położony przy ul. [...] w Warszawie, o strukturze 2 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej [...] w 2002 r. zaproponowała kolejny lokal, tym razem położony przy ul. [...], o strukturze 2 pokoi i kuchni i powierzchni użytkowej 44,86 m², a w trakcie postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...) lokal mieszkalny przy ul. [...] w Warszawie o strukturze 1 pokoju o powierzchni użytkowej 19,23 m². Nie wyraził on jednak zgody na taką formę załatwienia sprawy. Agencja zawiesiła także wszczęte z jej powództwa postępowanie w sprawie nakazania P.P. opróżnienia zajmowanego lokalu, aby umożliwić mu złożenia wniosku o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu(...), przy czym w stosownym terminie wniosek taki nie został przez niego złożony. Uczynił to dopiero w dniu 23 grudnia 2009 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o: 1. uchylenie w całości lub stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2010 r., 2. uchylenie w całości lub stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r., 3. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zawarcia umowy najmu zgodnie z art. 29 (ew. art. 44) w brzmieniu nadanym ustawą o zakwaterowaniu z 1995 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433) w związku z art. 19 ustawy o zmianie ustawy z 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203), art. 18 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu z 2010r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), a także zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 31 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt VI C 366/03, 4. zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu stanu faktycznego istotnych dowodów, pominięcie istotnych ustaleń poczynionych przez sądy oraz przyjęcie, że argumenty przedstawione przez skarżącego nie świadczą o wyjątkowości sytuacji; naruszenie art. 15, art. 107 § 3 K.p.a. ponieważ w uzasadnieniu decyzji Prezes WAM powtórzył argumentację organu pierwszej instancji nie odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego, a niektóre istotne argumenty całkowicie pominął; naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 73 § 1, art. 74 § 2, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nierzetelne przedstawienie sprawy, nierzetelne przedstawianie wykładni obowiązujących przepisów, uchylenie się od zebrania całego materiału dowodowego, nieuwzględnienie wniosku o umożliwienie przeglądania akt sprawy na etapie odwołania od decyzji Dyrektora OR WAM, a na etapie zaskarżenia decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie udostępnienie do przeglądania zamiast całości akt sprawy, jedynie dokumentów dotyczących niniejszego postępowania administracyjnego oraz kopii niektórych pism procesowych, kopii niektórych pism z korespondencją skarżącego z WAM-em, kopii niektórych pism związanych z postępowaniami interwencyjnymi - oczywiście również bez akt lokalowych; naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...) przez przyjęcie dodatkowych, pozaustawowych przesłanek w postaci spełnienia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych oraz dysonowania wolnym zasobem mieszkaniowym; niezasadne zastosowanie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 1995 r. w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o zakwaterowaniu z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 116, poz. 1203), zamiast art. 29 w brzmieniu nadanym ustawą o zakwaterowaniu z 1995 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433) w związku z art. 19 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203) oraz art. 18 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu z 2010 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143); przyjęcie błędnej wykładni lub nienależyte stosowanie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 1995 r. w zw. ze stosowaniem art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 1995 r. w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o zakwaterowaniu z dnia 16 kwietnia 2004 r. zamiast art. 44 ustawy o zakwaterowaniu z 1995 r. (w brzmieniu nadanym ustawą o zakwaterowaniu z 1995 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433) w związku z ww. art. 19 ustawy o zmianie ustawy z 2004 r. oraz art. 18 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu z 2010 r.; art. 244 i art. 237 § 1 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie wniosków, zamieszczonych w odwołaniu od decyzji Dyrektora OR WAM: o przeglądanie akt sprawy na etapie odwołania od decyzji Dyrektora OR WAM, wniosku o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wniosku o zawieszenie postępowania ze względu na toczące się postępowanie sądowe (sygn. akt I C 158/10). Ponadto, zarzucił, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomimo zarzutów i wyjaśnień zamieszczonych w odwołaniu od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM: przedstawia w sposób nierzetelny i niezgodny ze stanem faktycznym opisane we wniosku i odwołaniu okoliczności oraz argumenty uzasadniające wyjątkowość jego sytuacji, pomija bez żadnego wyjaśnienia, wszystkie okoliczności i dowody potwierdzające bezprawne działania Oddziału WAM, które opisano we wniosku oraz w odwołaniu od decyzji; przedstawia w sposób nierzetelny stan prawny, powołując się przy tym jedynie na wykładnię przepisów przyjętą przez sądy orzekające w sprawach skarżącego; nierzetelnie przytacza w uzasadnieniu decyzji ustalenia z wcześniejszych orzeczeń sądów, konsekwentnie pomijając orzeczenia, w których je zakwestionowano (str. 9 i 10 odwołania od decyzji). Podkreślił, że w jego sprawie wyjątkowość sytuacji wynika przede wszystkim z ewidentnego naruszania prawa przez organy WAM i niezawarcia umowy najmu, w sytuacji, gdy przepisy ustawy je do tego zobowiązywały. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) stwierdził, że organ prawidłowo wskazał, iż rozstrzygnięcie podejmowane na tej podstawie podlega uznaniu administracyjnemu. Zakres sądowej kontroli w takiej sprawie, sprowadza się do oceny zgodności decyzji i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego z prawem, nie obejmował natomiast kwestii celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Możliwość wydania przez dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, osobie innej niż żołnierz w służbie stałej, decyzji o prawie zamieszkiwania na czas oznaczony w lokalu mieszkalnym znajdującym się w dyspozycji Agencji, jest uzależniona od oceny, czy w sprawie zaistniała "sytuacja wyjątkowa", a następnie od uzyskania zgody Ministra Obrony Narodowej Zdaniem Sądu pierwszej instancji wyjątkowość sytuacji należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od typowych czy powszechnie występujących. Adresatem przewidzianych w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu pozostającym w dyspozycji Agencji mogą być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudną sytuację życiową, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ należycie przeanalizował sytuację życiową skarżącego i trafnie uznał, że nie można jej zakwalifikować do wyjątkowo trudnej. Brak dostatecznych środków na zakup własnego mieszkania oraz okoliczność, że mieszkanie zostało przewidziane do wykupu, nie przesądzają o wyjątkowości sytuacji skarżącego, gdyż w takim położeniu znajdują się tysiące obywateli naszego kraju. Jest to zjawisko powszechne, a nie wyjątkowe. Z akt sprawy wynika, że skarżący pracuje i z tego tytułu osiąga dochód w wysokości 2.900 zł netto miesięcznie. Ponadto nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe w lokalu o powierzchni użytkowej 136,25 m², w tym mieszkalnej 102,84 m². Organ kilkakrotnie proponował mu zamieszkanie w innym lokalu mieszkalnym, lecz nie wyraził on na to zgody. Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza podanych okoliczności nie stanowi podstawy do uznania sytuacji skarżącego za "wyjątkową" w rozumieniu art. 29 cytowanej ustawy. Instytucja przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nie może być również traktowana w kategoriach socjalnych. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych rodzin o niskich dochodach należy do samorządu terytorialnego i nie ma jakichkolwiek podstaw do przerzucania takich obowiązków na organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Sąd pierwszej instancji nie podzielił także stanowiska skarżącego co do pozbawienia go czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnił, iż dla oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 29 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej Rzeczypospolitej Polskiej bez znaczenia są podniesione przez skarżącego w skardze zarzuty, stanowiące polemikę z prawomocnymi wyrokami sądów i ich uzasadnieniami. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.P. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz.1203), stosowanym w dalszym ciągu z mocy art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28 poz. 143), poprzez przyjęcie, że wyjątkowość sytuacji uzasadniająca możliwość wydania przez dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz zawodowy: a) może wynikać jedynie z przyczyn ekonomicznych, finansowych, zdrowotnych i socjalnych, i że przyczyn wyjątkowości należy się doszukiwać wyłącznie po stronie wnioskującego, b) jej ocenę Sąd może prowadzić przez pryzmat dodatkowych, pozaustawowych kryteriów, uzależniających wydanie decyzji pozytywnej od zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych i dysponowania wolnym zasobem mieszkaniowym, zapominając o tym, że w przypadku lokalu zajmowanego przez skarżącego, już w połowie lat 90 –tych zdecydowano o jego sprzedaży, co oznacza, iż zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), nie jest on już lokalem przeznaczonym na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej, o czym skarżący pisał we wniosku, odwołaniu i w skardze, c) pomijając fakt, iż wyjątkowość tej sytuacji została opisana we wniosku z dnia 23 grudnia 2009 r., odwołaniu oraz skardze, a w żadnym z wydanych sprawie orzeczeń przez organy obu instancji argumenty te nie zostały poddane jakiejkolwiek analizie i nie uczynił tego też Sąd pierwszej instancji, zaś d) wyjątkowość ta wynikała z bezprawnych działań oddziału regionalnego WAM w Warszawie i gdyby ojcu skarżącego zbyto przedmiotowy lokal przed jego śmiercią, to jego własność skarżący nabyłby w spadku, zaś gdyby zgodnie z wymogami obowiązującego w dniu 1 października 1997 r. brzmienia art. 44 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych zawarto ze skarżącym umowę najmu, to nie musiałby on, ani występować w tej kwestii na drogę postępowania sadowego, ani wszczynać postępowania administracyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, gdy naruszenie prawa materialnego wskazane powyżej w pkt 1 uzasadniało unieważnienie lub uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, b) art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych i art. 3 § 2 P.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji, zarówno w aspekcie zgłoszonych do niej zarzutów naruszenia procedury administracyjnej, jaki i przepisów prawa materialnego, poprzez brak odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku, kontroli legalności tejże decyzji, w którym jedynie powtórzono argumentację przedstawioną w decyzji bez jakiejkolwiek analizy zarzutów i argumentów skargi oraz bez odniesienia się do zarzutów niekompletności zebranych dokumentów i niewłaściwej oceny stanu faktycznego, c) art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy w sytuacji, gdy zaniechano dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a sprawa nie została wyjaśniona w sposób dostateczny ze względu na to, iż nie zebrano i nie rozpatrzono dokładnie całego materiału dowodowego (dotyczy to zwłaszcza braku akt teczki lokalowej, w której miały znajdować się dokumenty wskazujące, że ojciec skarżącego był najemcą i związane z zamiarem zbycia przedmiotowego lokalu na rzecz ojca skarżącego), d) art. 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w części dotyczącej rozważań prawnych Sądu w sposób lakoniczny, bez żadnego odniesienia się do zarzutów skargi, iż organ w rozstrzygnięciu i motywach zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do powoływanych przez skarżącego okoliczności faktycznych, stanu prawnego i wskazywanych przez skarżącego przyczyn wyjątkowości sytuacji, oraz bez żadnego odniesienia się do przedstawionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. przez organy obu instancji. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, nakazanie Dyrektorowi Oddziału Regionalnego WAM rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie zawarcia z nim umowy najmu w trybie art. 29 (ew. art. 44) brzmienia pierwotnego ustawy o zakwaterowaniu (Dz.U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433) w związku z art. 19 cytowanej powyżej noweli tej ustawy z 2004r.(Dz.U. z 2004r.Nr 116 poz. 1203), przy uwzględnieniu art. 18 noweli z 2010 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 28 poz. 143), oraz postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 31 października 2006 r. w sprawie sygn. akt V Cz 3387/06, jak też sygnalizacji z końcowej części uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2006r. U3/06 (Dz.U z 2006 r. Nr 122, poz.853), a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji pominął, iż skarżący we wniosku z dnia 23 grudnia 2009 r. nie wskazał żadnego lokalu, a w protokole z udostępnienia akt w dniu 8 marca 2010 r. (str. 38 - 41 poz. 9 w wykazie akt O Reg WAM) oraz w pismach z dnia 12 kwietnia 2010 r. (str. 45 - 46, poz. 12 w wykazie akt OReg WAM) i z dnia 8 czerwca 2010 r. (str. 49 - 50, poz. 14 w wykazie akt OReg WAM) uzależniał sprecyzowanie wniosku od udostępnienia do przeglądania wszystkich dokumentów, czyli od dołączenia do akt sprawy także teczki lokalowej i oceny zawartych w niej dokumentów. Dyrektor bez udziału skarżącego ustalił, którego lokalu dotyczy wniosek, nie odpowiedział na pismo z 8 czerwca 2010 i 30 lipca 2010 r. i wydał decyzję odmowną. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w określonym brzmieniu wskazał, że Sąd pierwszej instancji wyjątkowość sytuacji, o której mowa w tym przepisie rozważał w aspekcie finansowym, zdrowotnym, socjalnym, które nie były przez skarżącego podnoszone. Tymczasem w jego ocenie, wyjątkowość sytuacji polegała na fakcie niezawarcia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie ze skarżącym, po śmierci ojca (1 października 1997r.) umowy najmu mimo, że taki obowiązek wynikał z art. 44 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86 poz. 433 ze zm.). Ponadto zdaniem skarżącego na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2004 r. i art. 18 ust.1 ustawy nowelizującej z 2010 r. w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 29 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., albowiem sprawa rozpoczęła się na podstawie art. 44 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przed dniem 30 czerwca 2004 r. Podniósł również, iż Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, nie ocenił zasadności wydania decyzji o przyznaniu prawa do zamieszkiwania w stosunku do skarżącego, jako osoby nie znajdującej się w stosunku podległości służbowej w ramach MON (skarżący jest pracownikiem naukowym Instytutu Fizyki PAN), a przedmiotowy lokal nie znajduje się w zasobie mieszkaniowym Agencji, przeznaczonym na potrzeby zakwaterowania Sił Zbrojnych, ponieważ został przeznaczony do sprzedaży przed dniem 30 czerwca 2004 r. (art. 21 ustawy z 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu...). Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2006 r. U 3/06, dotyczącym zasad dysponowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową odróżnił zasady dysponowania lokalami znajdującymi się w zasobie mieszkaniowym Agencji na potrzeby zakwaterowania Sił Zbrojnych oraz poza tym zakresem. Tylko w pierwszym przypadku art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych znajduje zastosowanie. W pozostałym zakresie Agencja występuje jako strona stosunków cywilnoprawnych, nawiązywanych i kształtowanych w drodze umowy. Skarżący uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organ zapewnił mu czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego akta sprawy udostępniono mu tylko jeden raz - w dniu 8 marca 2010 r. Stan akt i kwestię ich udostępnienia opisał w piśmie z 12 kwietnia 2010 r. (str. 45 - 46, poz.12 w wykazie akt OR WAM). Zdaniem skarżącego jednokrotne udostępnienie akt sprawy, tylko na początku postępowania, uniemożliwiło mu zgłoszenie wniosków o dołączenie i ocenę brakujących dokumentów, istotnych dla prawidłowego zebrania i oceny całokształtu okoliczności faktycznych. Wnioski o udostępnienie i dołączenie do akt teczki lokalowej nie zostały uwzględnione. Na wszystkie późniejsze wnioski o ponowne udostępnienie akt sprawy Dyrektor odpowiadał, że akta zostały już udostępnione, a Prezes WAM na wnioski zawarte w odwołaniu od decyzji w ogóle nie odpowiedział. Po raz kolejny akta postępowania udostępniono mu na wniosek dopiero w dniu 29 listopada 2010 r., po wydaniu decyzji przez Prezesa WAM. Skarżący zarzucił również, iż w aktach sprawy przedstawionych przez organ nie ma m.in. teczki lokalowej (teczka kwatery nr 1-1613), przekazanej do Oddziału WAM w dniu 14 lipca 1998 r. oraz szeregów pozwów, pism procesowych, z których wynika, że jego ojciec był najemcą tego lokalu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. skarżący stwierdził, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się do przedstawienia zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji oraz w skardze, lecz w ogóle się do nich się nie ustosunkował. Nie podjął także próby wyjaśnienia przedstawianych przez niego rozbieżności dotyczących okoliczności faktycznych zawartych w jego pismach oraz w pismach organów WAM i nie wyjaśnił, dlaczego w aktach sprawy brakuje wskazywanych przez niego istotnych dokumentów. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do tych zarzutów przypomnieć należy, iż na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zamierzony skutek skargi kasacyjnej może odnieść jedynie wykazanie takiego naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że mógł on być istotny dla treści rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego w przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem wskazanych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przeprowadził bowiem żadnej argumentacji w tym kierunku. Jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, albowiem w stosunku do sądów administracyjnych przepis ten nie ma zastosowania. Ubocznie wyjaśnić należy, że podstawy ustrojowe działalności sądów administracyjnych określają art. 175 ust.1, art. 184 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r.Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Jako nietrafny uznać należy także zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a., który składa się z 9 punktów, normuje właściwość sądu administracyjnego i określa formy działania administracji kontrolowane przez sądy administracyjne. W tym przypadku skarżący nie wskazał, który konkretnie punkt tego przepisu został w tej sprawie naruszony. Wyjaśnić należy, iż naruszenie art. 3 § 2 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd administracyjny rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli legalności w jednej z ww. spraw. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 11 października 2010 r. nr BP-M-431-192-1/10. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Autor skargi kasacyjnej stawiając ten zarzut zmierza do wykazania, że w sprawie zaniechano dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego, szczególności tego, czy ojciec skarżącego był najemcą przedmiotowego lokalu. Wyjaśnić należy, że przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy'', o którym mowa w tym przepisie rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sprawę należy uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli zgromadzony w aktach materiał dowodowy umożliwia ocenę legalności zaskarżonej decyzji pod kątem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które mają w tej sprawie zastosowanie. Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 P.p.s.a nie został przez autora skargi kasacyjnej uzasadniony, a to powoduje, że dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny jego zasadności nie było możliwe. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji obszernie i wielowątkowo przedstawił stan sprawy, a zwłaszcza stanowisko skarżącego i organów na poszczególnych etapach postępowania, dokonał wnikliwej oceny ustaleń faktycznych i ustosunkował się do tych zarzutów skargi, które przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji miały charakter istotny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera także wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu dokonuje jedynie kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie może zatem badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony w CBOSA). Przede wszystkim jednak, autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia powołanego przepisu, nie wykazał w jaki sposób, brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i pominięcie wątków, które mają charakter uboczny oraz skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, stanowią uchybienia, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, iż zajęcie przez Sąd pierwszej instancji odmiennego stanowiska prawnego niż to, które zostało wywiedzione w skardze nie stanowi naruszenia omawianego przepisu. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego tj. art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez jego błędną wykładnię i zastosowanie w niewłaściwym brzmieniu stwierdzić należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. W ocenie autora skargi kasacyjnej w świetle art. 19 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2004 r. i art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2010 r. w niniejszym postępowaniu miał zastosowanie art. 29 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., gdyż sprawa skarżącego rozpoczęła się na podstawie art. 44 ustawy o zakwaterowaniu (...) przed dniem 30 czerwca 2004 r. W sprawie jest niesporne, iż skarżący wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym złożył w dniu 23 grudnia 2009 r. Organy orzekające w tej sprawie uwzględniły stan prawny obowiązujący na dzień wydawania decyzji. Stosownie do treści art. 18 ust.1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W związku z powyższym w tej sprawie zastosowały art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U z 2005 r. Nr 41 poz. 398). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest przedstawione powyżej stanowisko autora skargi kasacyjnej. Z akt sprawy wynika, że skarżący od 1997 r. (pisma z dnia 14 listopada 1997 r., z dnia 13 sierpnia 1998 r., pozew z dnia 28 czerwca 1999 r.) ubiegał się przed sądami powszechnymi o zobowiązanie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do zawarcia z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie art. 44 ust.1 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U z 1995 r. Nr 86 poz. 433 ze zm.) Postępowanie w tych sprawach było kontynuowane po dniu 1 lipca 2004 r. na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz.1203) i zakończone prawomocnymi wyrokami sądowymi. Przepis ten stanowił, że do spraw wszczętych na podstawie art. 42 ust. 2, art. 43 lub art. 44 ustawy o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., stosuje się przepisy tej ustawy obowiązujące do dnia 30 czerwca 2004 r. Regulacja ta nie obejmowała zatem art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto z porównania art. 44 i art. 29 omawianej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. wynika, iż są to przepisy o różnej treści. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zastosowana przez organ podstawa materialnoprawna jest prawidłowa. Stosownie do treści art. 29 omawianej ustawy w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że jest on oparty na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że w przypadkach w nim wymienionych organ dysponuje możliwością wyboru skutku prawnego. Może on więc wydać zarówno decyzję pozytywną zezwalającą innej osobie niż żołnierz w służbie stałej na zamieszkanie w lokalu znajdującym się zasobie mieszkaniowym Agencji lub wydać decyzję negatywną odmawiającą przyznania takiego uprawnienia. Ustawodawca nie wskazał przy tym wyraźnie reguł takiego wyboru konsekwencji prawnych, do których odnosi się hipoteza omawianej normy prawnej. Określił natomiast granice decyzji pozytywnej, przewidując, że przedmiotowe zezwolenie może być udzielone tylko w sytuacji wyjątkowej i jedynie za zgodą Ministra Obrony Narodowej. Tego typu regulacja dowodzi, że w przypadku niezaistnienia sytuacji wyjątkowej i nieuzyskania zgody Ministra Obrony Narodowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji nie może w ogóle wydać decyzji pozytywnej. W sytuacji zaś, gdy przesłanki te są jednak spełnione organ dysponuje uznaniem, a więc możliwością wyboru rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie jej istota sprowadzała się do oceny, czy w sprawie wystąpiła podstawowa przesłanka warunkująca możliwość wydania pozytywnej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a mianowicie sytuacja wyjątkowa o której mowa w tym przepisie. Pojęcie "sytuacji wyjątkowej" jest pojęciem nieostrym. Ustawodawca nie zdefiniował, ani bliżej nie określił tego pojęcia. Interpretator może zatem temu pojęciu nadać konkretne znaczenie w zależności od okoliczności indywidualnego przypadku. Powoduje to jednak, że treść, jaką takiemu pojęciu nadał w konkretnej sprawie organ administracji, podlega kontroli instancyjnej, a w dalszej kolejności - kontroli sądowej, między innymi pod kątem prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego. Każde działanie administracji publicznej podlega kontroli sądowej, a więc każdorazowa kontrola, na wniosek skarżącego, pozwala na ustalenie przez niezawisły sąd, czy sformułowania ogólne nie zostały w danej sprawie zinterpretowane w sposób niewłaściwy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r., SK 4/02 (OTK-A 2003, nr 4, poz. 31). "Sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc, "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna wiązać się ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Może nią być ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, brak możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osobę we własnym zakresie. W konkretnej sprawie wyjątkowość sytuacji powinna być mierzona kryteriami zindywidualizowanymi w sposób obiektywny, pozwalającymi ustalić nie tylko położenie ekonomiczno-finansowe i bytowe strony, ale również umożliwiającymi określenie szans na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż nie występuje sytuacja wyjątkowa. Powoływanie się przez skarżącego, na brak możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, a więc brak własnego mieszkania i osiąganie dochodów niepozwalających na jego zakup, niewątpliwie stwarza trudną sytuację, to jednak jest to sytuacja powszechnie występująca, a nie wyjątkowa. Nie oznacza to jednak, iż nie ma on możliwości wynajęcia lokalu mieszkalnego. Ponadto skarżący pomimo składanej mu trzykrotnie przez Agencję Mienia Wojskowego propozycji zamiany zajmowanego przez niego samodzielnie lokalu mieszkalnego o pow. 136.25 m ² na inny lokal mieszkalny, propozycje te odrzucił. Wbrew stanowisku skarżącego o wyjątkowości jego sytuacji nie świadczy fakt niezawarcia z nim przez w/w Agencję umowy najmu lokalu mieszkalnego po śmierci jego ojca. Kwestia ta była przedmiotem badania w postępowaniu przed sądem powszechnym i nie ma znaczenia w tej sprawie. W konsekwencji stwierdzić należy, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 29 omawianej ustawy była prawidłowa. Skutkowało to stwierdzeniem niezasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).