II OSK 2307/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi Rady Powiatu w T. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 2306/11 w sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 441/10 w sprawie ze skargi Związku Zawodowego P. w T., Związku Zawodowego O. w T., Związku Zawodowego N. w T., na uchwałę Rady Powiatu w T. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej postanawia: 1. odrzucić skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, 2. zwrócić Powiatowi w T. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi o wznowienie postępowania zaksięgowaną w dniu 31 sierpnia 2012 r. pod poz. 1675. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 2306/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Rady Powiatu w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 441/10 w sprawie ze skargi Związku Zawodowego P. w Szpitalu Powiatowym w T., Związku Zawodowego O. w Szpitalu Powiatowym w T., Związku Zawodowego N. w Szpitalu Powiatowym w T., na uchwałę Rady Powiatu w T. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej. Jednocześnie NSA zasądził od Powiatu T. na rzecz Związku Zawodowego P. w Szpitalu Powiatowym w T., Związku Zawodowego O. w Szpitalu Powiatowym w T., Związku Zawodowego N. w Szpitalu Powiatowym w T. po 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia 3 września 2012 r. Powiat T. wniósł o wznowienie postępowania sądowego zakończonego powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego i uchylenie tego wyroku oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 441/10 i oddalenie skargi na uchwałę Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Powiatu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga o wznowienie postępowania oparta została o przesłanki wymienione w art. 271 pkt 2 i art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Odnosząc się do pierwszej z powołanych podstaw wznowienia postępowania (tj. art. 271 pkt 2 ww. ustawy) wskazano, że w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Powiatu T. związki zawodowe nie posiadały zdolności procesowej. Powołując treść art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) pełnomocnik organu wskazał, że przepis ten jest regulacją szczególną w stosunku do art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ograniczającą krąg osób mających zdolność skargową w postępowaniu jedynie do osób, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu powiatu. Wynikające z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym uprawnienie do zaskarżania uchwał rady powiatu nie występuje, gdy dana uchwała nie narusza interesu skarżącego, i to nawet w sytuacji, gdyby naruszała interes ogólny. W niniejszej sprawie w treści skargi na uchwałę likwidacyjną, pełnomocnik związków zawodowych wskazał, że "interes prawny skarżących wynika z dyspozycji art. 7 ust. 1, art. 19 oraz art. 26 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych". Poza powyższym stwierdzeniem w treści skargi w żaden sposób nie wskazano jaki konkretnie interes prawny lub uprawnienie organizacji związkowych zostało naruszone zaskarżoną uchwałą likwidacyjną. Spośród wskazanych wyżej przepisów jedynie naruszenie art. 19 ustawy o związkach zawodowych rozpatrywać można jako źródło interesu prawnego skarżących. Zgodnie jednak ze stanowiskiem orzecznictwa, art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych może być podstawą interesu prawnego danej organizacji związkowej jedynie w granicach naruszenia jej prawa do opiniowania danego projektu aktu prawnego. W związku z powyższym wskazano, że interes prawny związków zawodowych w zaskarżeniu uchwały likwidacyjnej mógł wystąpić jedynie na gruncie przepisów dotyczących opiniowania aktów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i to jedynie w przypadku aktów prawnych o charakterze generalnym. Tymczasem, zdaniem wnoszącego skargę o wznowienie postępowania, zaskarżona uchwała nie posiada cech charakteryzujących akt generalny, co wyłącza istnienie interesu prawnego organizacji związkowych w niniejszej sprawie. Nawet jednak w sytuacji, w której przyjmiemy, iż jest ona aktem prawnym o charakterze generalnym, interes prawny związków zawodowych wyłącza przeprowadzona procedura konsultacyjna w niniejszej sprawie. Projekt uchwały likwidacyjnej został przekazany do zaopiniowania skarżącym organizacjom związkowym, które wydały negatywną opinię. W odniesieniu do drugiej z podstaw wznowieniowych znajdującej oparcie w treści art. 273 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazano, że już po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. Starosta T. uzyskał od Starosty C. odpis pisma z Wydziału Nadzoru Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 4 maja 2009 r., znak: [...], w którym odmówiono organom powiatu c. publikacji uchwały w sprawie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej w B. Uzasadniając decyzję odmawiającą publikacji, w piśmie tym stwierdzono, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie spełnia wymagań aktu powszechnie obowiązującego, w szczególności "nie może być uznana za akt generalny skierowany do nieokreślonego adresata". Stanowisko to potwierdza pogląd wnoszącego skargę o wznowienie postępowania dotyczący błędnego zakwalifikowania uchwały likwidacyjnej jako aktu prawa miejscowego, podlegającemu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przedmiotowe pismo nie było adresowane do Powiatu T., dlatego wiedzę o nim wnoszący skargę mógł powziąć jedynie od organów Powiatu C. – adresata pisma, co nastąpiło dopiero po wydaniu wyroku NSA w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Powiat T. nie mógł powołać wskazanego pisma jako dowodu w toczącym się postępowaniu o sygn. II OSK 2301/11. Pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. Związek Zawodowy P. w Szpitalu Powiatowym S.A. w T., Związek Zawodowy O. w Szpitalu Powiatowym S.A. w T. oraz Związek Zawodowy N. w Szpitalu Powiatowym S.A. w T., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosły o: 1) odrzucenie w całości skargi o wznowienie postępowania, 2) oddalenie w całości wniosku organu o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., 3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wznowienie postępowania polega na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem, jeśli spełnione zostaną przesłanki przewidziane w ustawie. Instytucja wznowienia postępowania opiera się na przysługującej poza tokiem instancji skardze o presumpcję wadliwego procesu i zastąpienie zapadłego orzeczenia - orzeczeniem nowym. Nadzwyczajny charakter tego środka prawnego, skierowanego przeciwko prawomocnemu orzeczeniu powoduje, że wznowienie postępowania sądowego może nastąpić wyłącznie z powodów ściśle określonych w ustawie. Uwzględniają one konieczność wznowienia na nowo procesu dotkniętego przyczynami nieważności (art. 271 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), właściwymi przyczynami restytucyjnymi (art. 273 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz faktem wydania orzeczenia na podstawie aktu normatywnego, uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą (art. 272 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do art. 281 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca wniosek, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Celem tego badania jest zatem stwierdzenie, czy zostały spełnione warunki formalne, które umożliwiają rozpatrzenie skargi o wznowienie postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że samo sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający przepisom art. 271-274 p.p.s.a. poprzez powołanie jedynie przepisu ustawy procesowej, jak również w sytuacji, gdy powołana podstawa treściowo odpowiada powyższym przepisom, jednakże z oceny akt wynika, że powołane przez stronę przesłanki nie stanowią rzeczywistej podstawy wznowienia, nie może prowadzić do wznowienia postępowania sądowego. W takiej sytuacji sąd władny jest do odrzucenia skargi o wznowienie. Opierając w niniejszej sprawie skargę o wznowienie postępowania sądowego na podstawie art. 271 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pełnomocnik Powiatu T. podniósł brak legitymacji skargowej skarżących Związków zawodowych, podkreślając, że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego lub uprawnienia, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu. Wskazać zatem należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 271 pkt 2 p.p.s.a., można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Zdolność sądowa, o której mowa w powołanym przepisie oznacza zdolność występowania przed sądem jako strona. Jest to więc cecha podmiotu prawa pozwalająca mu na udział w postępowaniu i skuteczną obronę swoich praw w charakterze strony przed sądem administracyjnym (art. 25 p.p.s.a.). Natomiast zdolność procesowa to prawo podmiotu wyposażonego w zdolność sądową do samodzielnego podejmowania czynności procesowych przed sądami administracyjnymi (art. 26 p.p.s.a.). Autor skargi o wznowienie postępowania posługuje się zaś argumentem braku legitymacji skargowej, która sprecyzowana została w art. 50 p.p.s.a, przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które mimo braku takiego interesu, są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna), w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Podkreślić jednak należy, że jak wynika z treści art. 271 pkt 2 p.p.s.a., tylko braki w zakresie zdolności sądowej bądź procesowej mogą uzasadniać wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności związane z brakiem zdolności skargowej skarżących Związków zawodowych nie stanowiły podstawy wznowienia w rozumieniu art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do drugiej ze wskazanych przez pełnomocnika organu podstawy wznowieniowej znajdującej oparcie w art. 273 § 2 p.p.s.a. wskazać należy, że istotą tej przesłanki wznowienia postępowania jest fakt późniejszego ujawnienia okoliczności faktycznych lub środków dowodowych istniejących w dacie wydania orzeczenia kwestionowanego w drodze wznowienia postępowania, lecz nieznanych organowi orzekającemu i stronie, która nie mogła z nich skorzystać w poprzednim postępowaniu, a które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Takim środkiem dowodowym, w ocenie Rady Powiatu, jest pismo z Wydziału Nadzoru Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 4 maja 2009 r., otrzymane przez Radę w dniu 7 sierpnia 2012 r., w którym odmówiono organom powiatu c. publikacji uchwały w sprawie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej w B. Stwierdzić należy, że pismo organu nadzoru potwierdzające prawidłowość podjętych przez radę powiatu rozstrzygnięć, zakwestionowanych przez sąd administracyjny, nie stanowi nowej okoliczności, czy też nowego dowodu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie bowiem tego pisma nie zmieniłoby podstawy orzekania, wpływając tym samym na treść rozstrzygnięcia. Powołanie się natomiast przez autora skargi o wznowienie postępowania na stanowisko organu nadzoru wyrażone w powoływanym piśmie uznać należy za niedopuszczalną polemikę z wydanym w sprawie wyrokiem. Oznacza to, że podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności nie stanowiły podstawy wznowienia w rozumieniu art. 271 pkt 2 i art. 273 § 2 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 280 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi o wznowienie postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.