II OSK 2301/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 991/11 w sprawie ze skargi P.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 991/11, oddalił skargę P. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia [...] czerwca 2009 r. nakazującej Pawłowi Rzepce rozbiórkę pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego na działce nr [...] w Nowej Hucie przy ul. C.. W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że powiatowy organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowania w sprawie przedmiotowej nadbudowy. P. R. podał, że budowę rozpoczął w maju 2008 r., bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB w Krakowie dokonał kontroli robót budowlanych i ustalił, że budynek parterowy istniejący na działce jest nadbudowany o pięć kondygnacji, a nadto że obiekt budowlany jest obciążony licznymi wadami. Pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r. inspektor powiatowy wystąpił do Urzędu Miasta Krakowa z prośbą o przedstawienie informacji czy dla przedmiotowej działki została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i kiedy stała się ostateczna. Pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. Urząd Miasta Krakowa poinformował, że od 2004 r. do dnia 13 sierpnia 2008 r. nie została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Przy piśmie z dnia 7 października 2008 r. Prokuratura Rejonowa Kraków - Nowa Huta przesłała do organu nadzoru budowlanego opinię techniczną – wstępną, na temat stanu technicznego wskazanego wyżej budynku. W opinii tej stwierdzono m.in. brak pozwolenia na budowę, jak również brak dziennika budowy i kierownika budowy świadczące o tym, że roboty konstrukcyjne są wykonywane bez nadzoru, co w konsekwencji może doprowadzić do zawalenia się budynku. W dniach 4 listopada 2008 r. i [...] listopada 2008 r. przedstawiciele organu powiatowego przeprowadzili kontrolę budowy. Stwierdzono, że istniejący parterowy obiekt budowlany jest nadbudowany o 5 kondygnacji, a stan zaawansowania robót określono jako "surowy". Ponadto stwierdzono, że obiekt budowlany jest obciążony licznymi wadami budowlanymi. Wskazano także, iż inspektor powiatowy w dniu 16 lipca 2008 r. wydał postanowienie zobowiązujące inwestora do złożenia decyzji o warunkach zabudowy w określonym w postanowieniu terminie. Wobec nie przedłożenia żądanej decyzji, a nadto biorąc pod uwagę opinię techniczną wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję nakazującą rozbiórkę nadbudowy. W ocenie organu odwoławczego postępowanie prowadzone przez powiatowy organ nadzoru budowlanego było prawidłowe, a wydane rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. R. podnosząc, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii wstępnej, z treści której nie wynika czy obiekt budowlany mógł zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Ponadto decyzja została wydana mimo niewykazania zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji gdy nie wezwano skarżącego skutecznie o decyzję o warunkach zabudowy, naruszono przy tym art. art. 40 k.p.a. W skardze zarzucono naruszenie art. 77§1, 11,107§1,4,5 kpa przez organy nadzoru budowlanego, Wskazano również na naruszenie przepisów prawa materialnego art.48 prawa budowlanego poprzez przyjęcie braku możliwości legalizacji. Zawnioskowano o dopuszczenie dowodu z ekspertyzy technicznej budynku sporządzonej przez Włodzimierza Niewiarę w grudniu 2010r. na okoliczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wydanie nakazu rozbiórki przy jednoczesnym oparciu się o opinię, która nie rozstrzyga, czy obiekt może zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem była w ocenie skarżącego rażącym uchybieniem organu. Identycznie należało potraktować okoliczność, iż niedostarczenie decyzji o warunkach zabudowy było skutkiem w jaki PINB dochodził do wydania rozstrzygnięcia. Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja w przedmiocie rozbiórki nadbudowy nie jest dotknięta żadną z przesłanek, które skutkują stwierdzeniem jej nieważności. Skarżący zarzucił organowi wydanie decyzji w sytuacji stwierdzenia niewykonania postanowienia nakładającego na niego obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucił, iż postanowienie to nie zostało mu skutecznie doręczone, jednakże w ocenie Sądu fakt ten mógł być jedynie podstawą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem w tej części postępowania legalizacyjnego skarżący bez własnej winy nie brał udziału. Sąd podkreślił, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skarżący nie może powołać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi – tj. oparcie się organu przy wydawaniu rozstrzygnięcia na wstępnej opinii technicznej – Sąd podniósł, że jeśli nawet przyjąć, iż organ nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego przed wydaniem kontrolowanej decyzji, to nie każde naruszenie prawa można utożsamiać z rażącym naruszeniem. Naruszenie prawa ma charakter rażącego, gdy dotknięta nim decyzja wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. R., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243. poz. 1623 ze zm.), poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z mylnym przyjęciem przez Sąd, iż w sprawie nie wystąpiło rażące naruszenie prawa, a stopień naruszenia powoduje, iż dotknięta uchybieniami decyzja nie wywołuje skutków prawnych nie dających się pogodzić z wymaganiami praworządności oraz błędną wykładnię art. 48 prawa budowlanego, poprzez mylne przyjęcie, iż w sytuacji nie do końca jasnego i jednoznacznego stanu faktycznego sprawy przepis ten dopuszcza wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, II. naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej orzeczeń wydanych przez organ administracji polegającej na pominięciu lub niedostrzeżeniu uchybień w zakresie postępowania administracyjnego popełnionych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 138 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej orzeczeń wydanych przez organ administracji, polegającej na oddaleniu skargi zasługującej na uwzględnienie, - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i jej uzasadnieniu oraz doprecyzowanych na rozprawie przez co skarżący doznaje utrudnień w przedstawieniu zarzutów merytorycznych, - art. 134 § 1 P.p.s.a. przez to, iż Sąd nie będąc związany zarzutami i granicami skargi nie wyszedł poza wskazane w skardze zarzuty naruszenia art. 48 prawa budowlanego, gdy w przedmiotowej sprawie winien to uczynić. W ocenie autora skargi kasacyjnej organy nie ustaliły w sprawie ostatecznie, że nie zachodzą żadne przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej. Niedopuszczalne zaś było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku w sytuacji, gdy organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na oparcie decyzji rozbiórkowej na wstępnej opinii technicznej, sporządzonej na potrzeby innego postępowania i wyciągnięciu z niej wniosków nie dających się pogodzić z jej treścią, w istocie nieprawdziwych. Organ wydający decyzję rozbiórkową nie wykazał w sposób jednoznaczny braku możliwości wykazania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji w takim przypadku dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego przyjęcie przez Sąd, iż naruszenie jakiego dopuściły się organy nie było rażącym było błędne i stało w sprzeczności z wykładnią art. 48 prawa budowlanego. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, iż decyzja GINB uzasadniona była w sposób lakoniczny i nie odniosła się do wszystkich okoliczności podniesionych w odwołaniu, a Sąd I instancji pominął zupełnie te uchybienia. Sąd nie odniósł się także do wszystkich zarzutów skargi, a uzasadnienie wyroku nie pozwalało na pełne przedstawienie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Rozpoznając zarzuty postawione orzeczeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że jedną z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji jest stwierdzenie, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Samo pojęcie "naruszonego prawa" należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Odnosząc się do wyjaśnienia pojęcia "rażącego" naruszenia prawa zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnych i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują – przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki – nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko skłaniające się do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Innymi słowy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Dodać należy, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale o jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie. W szczególności zaś takiej podstawy nie może stanowić subiektywne przeświadczenie o nietrafności wydanej decyzji. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, iż zakres badania przedmiotowej sprawy przez organy administracji wyznaczał przepis art. 156 k.p.a., winna ona być zatem zbadana wyłącznie w zakresie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie. W takim właśnie zakresie badaniu legalności poddał Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzję wydaną w zwykłym postępowaniu. Badaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega z uwagi na zarzut kasacji kontrola sądowoadministracyjna zaistnienia przesłanki z art. 156§1pkt.2 kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie przyjął, iż w sprawie nie zachodziła wskazana przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej. Wprawdzie kontrolowane uzasadnienie ocenić należy jako nadmiernie lakoniczne, pozbawione kompleksowej oceny wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, nie skutkowało to jednak możliwością przyjęcia zaistnienia naruszenia art. 141§ 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W istocie bowiem przyjęte przez sąd I instancji ustalenia faktyczne pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie oceny spełnienia przesłanki z art. 156§1pkt.2 kpa. poprzez stwierdzenie jej braku, co ostatecznie skutkować musiało przyjęciem, iż kontrolowany wyrok, oddalający skargę odpowiada prawu. Podkreślić w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze składającym skargę kasacyjną, iż prowadzone przed organami administracji postępowanie dotknięte było wadami, jednak w okolicznościach tej sprawy nie mogą skutkować przyjęciem istnienia przesłanki nieważnościowej, o której mowa w art.156§1pkt.2 kpa. Pozostawanie w obrocie kontrolowanej decyzji rozbiórkowej nie wywołuje skutków nie dających się pogodzić z wymaganiami praworządności. P. R. mimo złożonego dnia 17 listopada 2008r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy aż do chwili obecnej nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy, co pozwoliłoby wbrew stanowisku wyrażonemu w decyzji rozbiórkowej na przyjęcie zgodności kwestionowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego też względu nie mogło mieć w sprawie istotnego znaczenia przyjęcie przez PINB w decyzji rozbiórkowej naruszenia przepisów technicznych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem mimo iż jak słusznie podnosił P. R. nie znajdowało to oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Tego rodzaju stwierdzeń brak zarówno w sporządzonej na potrzeby postępowania karnego opinii technicznej jak i w oświadczeniach pracowników nadzoru budowlanego, którzy dokonywali oględzin wykonanych prac. Także rzeczoznawca w dniu 2.12.2008r. wyjaśnił uzupełniająco, że nie jest w stanie bez dodatkowych badań stwierdzić, czy obiekt może zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Dodatkowej ekspertyzy nie przeprowadzono. Podkreślenia wymaga bowiem, że wystarczającą przesłankę do odmowy legalizacji i wydania decyzji o nakazie rozbiórki zgodnie z art. 48 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi brak zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Zgodności takiej nie wykazano, albowiem skarżący do chwili obecnej decyzją o warunkach zabudowy dot. kwestionowanej inwestycji nie dysponuje, o czym wspomniano powyżej. W tym stanie rzeczy wobec wykazanego powyżej braku istnienia przesłanki nieważnościowej nie sposób przyjąć, by doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym do naruszenia art. 145§1pkt.1 lit c P.p.s.a. w związku art.11,77,107§3 kpa, art. 1 §2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 134 P.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej orzeczeń organu administracji polegające na pominięciu uchybień w zakresie postępowania toczącego się przed organami nadzoru, a w konsekwencji na oddaleniu skargi zasługującej na uwzględnienie. Raz jeszcze podkreślić należy, że z przyczyn przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu dostrzeżone wadliwości decyzji rozbiórkowej nie mogły skutecznie jej podważyć w postępowaniu nieważnościowym. Mając na uwadze powyższe, uznając jednocześnie, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.