VII SA/Wa 810/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. i H. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) po rozpoznaniu odwołania H. Z. i A. Z. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż Zarząd Województwa [...]., działając na podstawie art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.) wystąpił do Wojewody [...]. z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z ulicami P., H. (drogi powiatowe) i ulicą R. (droga gminna) w C.". Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Wojewodę [...] w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji wskazanej we wniosku. W dniu 5 lipca 2010 r. wpłynęło do Ministra Infrastruktury pismo Wojewody [...]. z dnia[...] czerwca 2010 r. przekazujące odwołanie H. Z. i A. Z. z dnia 20 maja 2010 r. (data nadania w placówce pocztowej: 26 maja 2010 r.) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Skarżący w odwołaniu zarzucili, iż planowana inwestycja jest niezgodna z normami i przepisami prawa polskiego, dyrektywami Unii Europejskiej oraz nie uwzględnia danych zawartych w Gminnym Programie Ochrony Środowiska Miasta C. na lata 2006-2015. W ocenie skarżących planowana inwestycja została zlokalizowana w rejonie, w którym poziom hałasu jest obecnie przekroczony ponad poziom graniczny określony w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/49/WE. Natomiast na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji, zdaniem skarżących, pogorszy się przejezdność drogi głównej, a poziom hałasu i zanieczyszczeń uniemożliwi dalsze zamieszkiwanie w tym rejonie. Po zapoznaniu się z odwołaniem wniesionym przez skarżących i po przeanalizowaniu akt sprawy, Minister Infrastruktury stwierdził, że zachodzą przesłanki skutkujące umorzeniem postępowania odwoławczego. Zgodnie z przepisem art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Oznacza to, że dopuszczalne jest wyłącznie żądanie pochodzące od strony postępowania. W rozumieniu przepisu art. 28 kpa, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek, wynikać powinien z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Rozpoznając odwołanie z dnia 20 maja 2010 r. wniesione przez H. Z. i A. Z. organ odwoławczy ustalił, że wniosły je podmioty niebędące stronami postępowania w przedmiotowej sprawie, w rozumieniu art. 28 kpa. Wnoszący odwołanie nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji. W toku postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...] poinformowali oni, iż są właścicielami działki o nr ewid. 5[...] (obr. [...]), znajdującej się przy ul. P. w C., jednakże działka ta nie została objęta zakresem przedmiotowej inwestycji. Ponadto w ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] marca 2008r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stwierdzono, że zgodnie z przedłożoną charakterystyką zamierzone przedsięwzięcie nie będzie transgranicznie oddziaływać na środowisko oraz nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.). Wynika z powyższego, iż planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących, położoną poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W ocenie organu odwoławczego o posiadaniu przymiotu strony przez ww. skarżących nie świadczy pismo z dnia 9 kwietnia 2010 r., którym Dyrektor Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. poinformował H. Z. i A. Z.o "uznaniu za stronę w toczącym się przed tutejszym organem postępowaniu administracyjnym". Przyznanie statusu strony nie zależy bowiem od uznania organu administracji, albowiem posiadanie przymiotu strony jest częścią normy materialnego prawa administracyjnego. Za materialnoprawną podstawę uznania skarżących za stronę w przedmiotowym postępowaniu nie można w szczególności przyjąć przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na wyłączenie jego stosowania zawarte w art. 11i ust. 1 ustawy ("w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2"). W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, iż brak jest przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego H. Z. i A. Z. posiadają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze fakt, że odwołania zostały wniesione przez podmioty nie posiadające przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 kpa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i H. Z. wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego przez: - błędną wykładnię art. 28 kpa, - naruszenie art. 6 kpa, poprzez dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, - naruszenie art. 7 kpa zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - naruszenie art. 8 kpa, poprzez złamanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - naruszenie art. 77 § 1 kpa przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału w sprawie, - naruszenie artykułu 80 kpa poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób dowolny, - naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 28 kpa, z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonej decyzji mający istotny wpływ na jej treść poprzez błędne przyjęcie, iż przedstawiona dokumentacja jest zgodna ze stanem faktycznym, - naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także świadomości i kultury prawnej obywateli, - naruszenie zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom. W skardze podniesiono, iż skarżący H. i A. Z. są właścicielami nieruchomości położonej w C. przy ul. P., jest to działka o nr ewid.[...] (obr.[...]). Nieruchomość ta jest w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji drogowej pn.: Przebudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z ulicami P. , H. i ulicą R. w C.". Zdaniem skarżących w czasie realizacji inwestycji przekroczono linie rozgraniczające teren inwestycji i budowa była prowadzona na terenie działki nr [...] obręb [...], tj. wykonano wykop i podbudowę drogi z kamienia na działce, która stanowi ich własność. Po interwencjach kilkukrotnie odstępowano od zajmowania nieruchomości, wykonywano deskowanie w granicy działki i zasypywano naruszony teren prywatny. Po zakończeniu inwestycji na działce nr [...] pozostał kamień drogowy stanowiący podbudowę drogi i zanieczyszczona ziemia. Naruszeniem prawa jest zlokalizowanie na działce nr [...] obręb [...] w C. tuż za linią rozgraniczającą teren inwestycji z działką stanowiącą własność skarżących kamienia, który jest podbudową krawężnika. Podbudowa krawężnika jest ewidentnie na działce nr [...], tak więc doszło do naruszenia własności skarżących. W ocenie skarżących naruszono także przepisy wynikające z Ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą przed wydaniem zezwolenia z urzędu jak i na wniosek (art. 124 ust. 2 GospNierU) ten, kto będzie realizował inwestycję zobowiązany jest przeprowadzić z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) rokowania o udzielenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości w celu zrealizowania inwestycji - w przypadku skarżących nie przeprowadzono takiego postępowania. Skarżący nie wyrażali zgody na zajęcie nieruchomości, która stanowi ich własność bowiem nikt ich o taka zgodę nie występował. Przeprowadzona inwestycja uniemożliwiła skarżącym korzystanie z istniejącej studni wody pitnej. Wybudowana w pobliżu działki nr [...] stanowiącej ich własność studzienka teletechniczna ściąga wodę z rejonu inwestycji, w tym szkodliwe związki pochodzące z pyłów dymnicowych. Z tego względu, iż grunty w tym rejonie są łatwo przepuszczalne gromadząca się w dużej ilości zanieczyszczona woda w studzience teletechnicznej przedostaje się do studni skarżących. W skardze zarzucono również, iż po zrealizowaniu inwestycji dojście do posesji skarżących zostało ograniczone w ten sposób, że woda z drogi i ronda przepływa przez ich dojazd do działki, gromadzi się w zagłębieniu przy dojściu do furtki. Skarżący podnoszą także zarzut wskazujący, iż realizacja inwestycji w obecnym kształcie nie zapewnia odpowiedniego zabezpieczenia przed emisją hałasu, zanieczyszczeniem powietrza, nie zmniejszy drgań i wibracji powstających od przejeżdżających samochodów. Przy tak dużym natężeniu ruchu tirów, samochodów osobowych na drodze wojewódzkiej będącej dojazdem do granicy, wszelkie dopuszczalne normy obowiązujące w Polsce i UE zostały przekroczone. Zdaniem strony skarżącej organ administracyjny załatwiając sprawę powinien mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Kolejna naruszona zasada to zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa a także świadomości i kultury prawnej obywateli - Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nie dochowano także zasady przekonywania według, której organy administracyjne powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi się kierują przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Naruszono także zasadę udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom i uczestnikom. Organ administracyjny ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, które są przedmiotem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu analizowana we wskazanym zakresie skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011r. Podstawę rozstrzygnięcia niniejszej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt. 3 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce, gdy strona cofnie odwołanie lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy orzekające postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które organy przyjęły, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w sprawie należy uznać za prawidłowe. Bezspornym jest, iż na gruncie niniejszej sprawy legitymację skarżących ocenić należało w oparciu o art. 28 kpa. Wyjaśnić bowiem należy, iż w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego zgodnie, z którym stroną jest właściciel użytkownik wieczysty, zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Został on bowiem wyłączony na mocy art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tak więc interes prawny skarżących należało rozpatrywać szerzej w rozumieniu art. 28 kpa. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W orzecznictwie przyjmuje się również, iż mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z 22.02.1984r., sygn. I SA 1748/83). Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). Nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Jak wynika z akt sprawy działka skarżących położona jest poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, choć w bezpośrednim sąsiedztwie. Z decyzji Burmistrza Miasta C. z [...] marca 2008r. o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że planowane przedsięwzięcie nie będzie transgranicznie oddziaływać na środowisko oraz nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Bezpośrednie oddziaływanie zamyka się w granicach terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie. H. i A. Z. podali, że w związku z inwestycją zwiększy się poziom hałasu, zanieczyszczeń, pogorszy się przejezdność drogi i utworzą się korki. Zdaniem Sądu jest to zdarzenie przyszłe, a interes skarżących jest interesem faktycznym, a nie prawnym. W związku z realizacją inwestycji nie dojdzie do ograniczenia w swobodnym korzystaniu czy sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżących. Podnoszony zarzut naruszenia własności nieruchomości przy realizacji inwestycji w tym postępowaniu jest bez znaczenia, gdyż do rozstrzygania takich sporów - z roszczeń z art. 222 kc i następne - powołane są sądy cywilne. Wynika z tego, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (vide: wyroki WSA w Warszawie z 18 listopada 2005 r., VII SA/Wa 786/05, LEX nr 198955, z 4 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 935/05, LEX nr 196411). Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę. Mając na uwadze treść formułowanych zarzutów należy wskazać, iż organy orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy - czym w zupełności wypełniły obowiązki wynikające z art. 7 i 77 i 80 kpa. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić.