I SA/Wa 18/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr[...], po rozpoznaniu wniosku B. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w KW nr [...] , położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność H. i R. P. na działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. B. J. wniosła w dniu 5 sierpnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. We wniosku wskazała, że na mapie z projektowanym podziałem działki nr [...] przedstawiony został projekt podziału nie tylko działki nr [...], ale także działki nr [...], której ona jest właścicielką. Tymczasem ona nie wyraziła zgody na podział swojej nieruchomości. Wnioskodawczyni argumentowała, że mapa z projektowanym podziałem stanowi integralną część decyzji, a zatem zaakceptowanie jej przez organ stanowi rażące naruszenie prawa. Podniosła również, że nie została ona zawiadomiona o wydaniu decyzji o podziale. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zakwestionowana decyzja dotyczy również nieruchomości, której współwłaścicielką jest B. J. W ocenie Kolegium, załącznik graficzny jest takim samym elementem decyzji, jak jej część tekstowa, co oznacza, że jego treść nie może być dowolna. Kolegium dalej wskazało, że mapa wchodząca do zasobu geodezyjnego gminy wywołuje skutki takie same, jak jej zapisy tekstowe. Wobec tego Kolegium uznało wnioskodawczynię, jak również drugiego ze współwłaścicieli działki nr [...], za strony postępowania nadzorczego. Jednakże, w ocenie Kolegium, brak zapewnienia udziału w postępowaniu podziałowym, jako wada proceduralna postępowania, może być podnoszony wyłącznie w ramach wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odniesieniu zaś do zarzutu rażącego naruszenia prawa, Kolegium stwierdziło, że wadliwość decyzji podziałowej wyraża się w sprzeczności części tekstowej i graficznej decyzji. Jest to wynikiem wadliwe przeprowadzonego postępowania dowodowego, w którym nie dokonano jednoznacznego ustalenia przedmiotu postępowania podziałowego. Zdaniem Kolegium, wskazana wada postępowania może być wyeliminowana wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym. B. J. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku B. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej ew. jako działka nr [...]. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium uznało, że wnioskodawczyni nie może zostać uznana za stronę postępowania podziałowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że jest ona współwłaścicielką działki nr [...], sąsiadującej z podzieloną działką nr [...]. W ocenie Kolegium z samego faktu uwidocznienia na mapie stanowiącej integralną część decyzji podziałowej projektu podziału działki nr [...] nie można wywieść interesu prawnego wnioskodawczyni. Umieszczenie bowiem na mapie projektu podziału działki stanowiącej współwłasność wnioskodawczyni nie wywołuje żadnych skutków prawnych i nie kształtuje jej sytuacji prawnej. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji w ogóle nie odnosi się do jej nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że potwierdza ten stan rzeczy aktualny wypis z ewidencji gruntów dla działki nr [...], z którego nie wynika, że działka uległa podziałowi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. J. W skardze zarzuciła rażące naruszenie: – art. 28 k.p.a. w związku z art. 64 Konstytucji RP, polegające na pozbawieniu skarżącej statusu strony postępowania nadzorczego, – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 97 ust. 1a oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na pominięciu tej okoliczności, że wniosek o podział pochodził tylko od właścicieli działki nr [...], którym nie przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny, ażeby projektem podziału na mapie objąć działkę nr [...], – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z § 9 ust. 1, § 10, § 13 i § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości poprzez wydanie decyzji, której część tekstowa jest sprzeczna z treścią mapy stanowiącej załącznik do decyzji. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości oraz o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wymienionych. W ocenie Sądu, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] uchylająca decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i umarzająca postępowanie naruszyła zakaz zawarty w art. 139 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez skarżącą. Pomimo tego, że postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane przez skarżącą organ wydając zaskarżoną decyzję pogorszył dotychczasową sytuację skarżącej poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i poprzez umorzenie postępowania. W postępowaniu toczącym się w pierwszej instancji skarżąca została uznana za jego stronę, Kolegium dokonało merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnęło sprawę co do istoty. Ta decyzja kształtuje uprawnienia lub obowiązki strony. Natomiast w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium uznało brak legitymacji po stronie skarżącej do inicjowania postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej i wydało orzeczenie na podstawie prawa formalnego, bez merytorycznej oceny stanu faktycznego i prawnego. W ten sposób organ ponownie rozpoznający sprawę zmienił zakres postępowania administracyjnego – z badania czy decyzja podziałowa jest obarczona rażącym naruszeniem prawa na badanie dopuszczalności wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej. W ocenie Sądu, nastąpiła tu "niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a. – czyli obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy poprzez pozbawienie jej praw strony postępowania. Wskazać również trzeba, że zakaz ten nie ma zastosowania jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę (patrz uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki NSA z dnia 26 marca 1999 r. sygn. I SA/Gd 546/97, Lex Nr 36829, z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. I SA 820/98, Lex Nr 44547, wyrok WSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. VII SA/Wa 1626/04, Lex Nr 165003, wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. III RN 161/99 OSNP). Przepis art. 139 k.p.a. wiąże jednak organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy zarówno merytorycznie, jak i kasacyjnie, to jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., także w ramach instytucji ponownego wniosku o rozpoznanie sprawy. Naruszenie powyższego zakazu, które miało miejsce w niniejszej sprawie, Sąd ocenił jako takie naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. W ocenie Sądu nie można było rozpatrywać tego naruszenia jako rażące naruszenie prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż nie jest pozbawiony racji pogląd prezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., iż w postępowaniu o podział nieruchomości właściciele sąsiednich nieruchomości nie posiadają przymiotu strony; stroną takiego postępowania jest tylko właściciel nieruchomości objętej podziałem bądź osoba, której do takiej nieruchomości służy prawo użytkowania wieczystego. Z akt sprawy zaś wynika, że przedmiotem podziału była nieruchomość, do której skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy. Zgodzić się należy z organem, że błąd zawarty w załączniku mapowym do decyzji nie wywołał żadnych skutków prawnych w odniesieniu do działki nr [...], będącej własnością skarżącej i nie ukształtował jej sytuacji prawnej. Dodać należy, że jedynym przypadkiem, w którym nie obowiązywałby zakaz reformationis in peius byłaby sytuacja, w której decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszałaby prawo lub powodowałaby rażące naruszenie interesu społecznego, a organ ponownie rozpoznając sprawę uchylając decyzję organu I instancji oraz zmieniając ją na niekorzyść odwołującej strony potrafiłby wywieść taki stan rzeczy z treści decyzji, a także wyjaśnić tę okoliczność w uzasadnieniu decyzji. Takich wyjaśnień zaś zaskarżona decyzja nie zwierała . Zatem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanego na wstępie przepisu. Jako taka podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.