VII SA/Wa 619/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej N. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] maja 2010r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 50 ust. 1 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej prowadzonych robót budowlanych w lokalu użytkowym i pomieszczeniach piwnicznych przynależnych do tego lokalu, w budynku przy ul. N. w W. - umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż w wyniku czynności kontrolnych dokonanych w dniu 29 listopada 2007r. przez przedstawiciela Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego W. stwierdzono wykonywanie robót budowlano-remontowych w lokalu użytkowym na podstawie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej w dniu 13 czerwca 2007r. Prace rozpoczęto z zachowaniem ustawowego terminu, jednak w trakcie prowadzenia robót wprowadzono szereg zmian w stosunku do wymienionych w zgłoszeniu, a mianowicie : - powiększono wymiary okien tj. wysokość okien poprzez rozebranie fragmentów ściany podokiennej pasem 60 cm ( zlikwidowano jedne drzwi wejściowe); - w pomieszczeniu piwnicznym rozebrano murowane ścianki i wykonano nowe z płyty k- g, zmieniając ich usytuowanie; - pogłębiono pomieszczenie piwniczne o 30 cm - według oświadczenia inwestora - w celu położenia izolacji wodnej i termicznej oraz osuszenia murów piwnic; - zostały powiększone wymiary schodów zewnętrznych; - wykonano otwór w ścianie wewnętrznej. W ocenie organu I instancji opisany stan spełniał przesłankę określoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane uprawniającej organ nadzoru do wstrzymania robót budowlanych, których zakres znacznie rozszerzono ponad ten, określony w zgłoszeniu. Jako, że prawidłowość robót wykonywanych samowolnie budzi wątpliwości co do ich zgodności z przepisami prawa. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. wstrzymano roboty budowlane i zobowiązano inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną prawidłowości ich wykonania. Z w/w dokumentacji wynika, że roboty budowlane w lokalu użytkowym i pomieszczeniach piwnicznych przynależnych do tego lokalu, wykonane poza zgłoszeniem jak i w zgłoszeniu, w budynku przy ul. N. w W. zostały wykonane w sposób prawidłowy pod względem technicznym, a zastosowane rozwiązania są zgodne z wymaganiami stawianymi przez obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Roboty te nie miały jakiegokolwiek wpływu na stan konstrukcji budynku i bezpieczeństwo jego dalszego użytkowania. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] marca 2008 r. umorzono postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Zaskarżoną przez Wspólnotę Mieszkaniową N. w/w decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008r., Nr [...] r. utrzymał w mocy. W wyniku skargi Wspólnoty Mieszkaniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1608/08 Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2008r. oraz decyzję organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego i wydanych w sprawie aktów administracyjnych, nie znalazł uzasadnienia do kontynuacji postępowania w trybie "sugerowanym" przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W ocenie organu proponowany tryb postępowania w oparciu o przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego możliwy jest bowiem do zastosowania jedynie w przypadku, gdy roboty budowlane są kontynuowane, a w przedmiotowej sprawie roboty zostały już zakończone. Ponadto wykonana ekspertyza, na której oparł się organ nadzoru umarzając postępowanie nie pozostawia wątpliwości, co do prawidłowości wykonanych robot budowlanych, zarówno tych zgłoszonych jak i wykonanych dodatkowo poza zgłoszeniem. Powyższe przesądziło o bezprzedmiotowości postępowania i stanowiło podstawę do jego umorzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej N. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...]maja 2010r. Po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym organ odwoławczy uznał, że należy utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż zgodnie z jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy powinny działać wnikliwie, prowadząc wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu uzyskania tzw. prawdy obiektywnej. Na organie ciąży obowiązek takiego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, aby fakty istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia zostały w miarę możliwości - bezsprzecznie ustalone. Prawidłowe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego uzależnione jest od uprzedniego ustalenia faktów posiadających dla sprawy istotne znaczenie. Umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić w sytuacji określonej w art. 105 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ wskazał, iż roboty budowlane w lokalu użytkowym i pomieszczeniach piwniczych budynku przy ul. N. w W. zostały zakończone wobec czego brak jest podstaw prawnych do ich ponownego wstrzymania. Ponadto wykonana ekspertyza potwierdza prawidłowość wykonanych robót budowlanych, zarówno tych zgłoszonych jak i wykonanych dodatkowo. W takiej sytuacji organ administracji I instancji słusznie zdecydował o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest przedmiotu postępowania w rozumieniu przepisów prawa materialnego administracyjnego, którego mogłyby dotyczyć czynności i nakazy organów nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2010r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ulicy N. w W. wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono: rażące naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż przeprowadzenie robót wykonywanych w lokalu użytkowym i pomieszczeniach piwnicznych w budynku przy ulicy N. w W. nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym, iż brak jest podstaw do zastosowania przez organ art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik zaskarżonej decyzji wyrażające się w wydaniu decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 w związku z art. 140 kpa, poprzez niewskazanie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, naruszenie art. 77 i 80 kpa, poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które miało istotny wynik na treść zaskarżonej decyzji administracyjnej, wyrażające się w: ograniczeniu postępowania dowodowego w ramach nadzoru do wezwania inwestora do przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych wraz z oceną techniczną ich wykonania, zaniechaniu analizy przedłożonej ekspertyzy technicznej, z której treści wynika jednoznacznie, iż wykonywane roboty budowlane naruszają § 293 ust. 4 5, § 68 ust. 1 oraz 69 ust. 4, § 84 ust. 1 oraz § 77 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz U. nr 75 poz 690), rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik zaskarżonej decyzji wyrażające się w wydaniu decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem art. 153 ustawy o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, a to poprzez wykroczenie poza ocenę prawną i niezastosowanie wskazań zawartych w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r. W skardze podniesiono, iż jak wynika z treści opinii sporządzonej na zlecenie wspólnoty mieszkaniowej przy ulicy N. , roboty wykonywane przez inwestora stanowią przebudowę lokalu użytkowego. Z tego powodu inwestor, przed przystąpieniem do robót budowlanych, winien uzyskać pozwolenie na budowę. Brak pozwolenia na wykonanie przebudowy lokalu użytkowego w budynku przy ulicy N. oznacza, iż organ nadzoru budowlanego nie może ograniczyć postępowania prowadzonego w trybie nadzoru na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego do weryfikacji przesłanki art. 50 ust. 1 pkt 2, tj. ustalenia, czy roboty mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Poczynione przez organ w tym zakresie ustalenia są wadliwe, zarówno co do zasady (konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, nie zaś tylko zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych), jak również co do ustalonego zakresu postępowania w trybie nadzoru (z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy wynika, iż roboty są niezgodne z § 293 ust. 4 5, § 68 ust. 1 oraz 69 ust 4, § 84 ust. 1 oraz § 77 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W ocenie skarżącej organ winien zastosować tryb postępowania naprawczego określony w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czego zaniechał w okolicznościach niniejszego postępowania. Tryb ten może zostać wdrożony w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia wskazanego w art. 50 ust. 1. Zaniechanie wydania decyzji wskazanych w art. 51 w terminie tamże wskazanym, stanowiącym termin prawa materialnego, skutkuje odstąpieniem od postępowania naprawczego i wdrożenie postępowania w przedmiocie rozbiórki. Organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie w trybie nadzoru w dniu [...] stycznia 2008 r., zaś decyzję o umorzeniu postępowania dopiero w dniu [...] marca 2008r., a więc z naruszeniem wskazanego terminu. Oznacza to, iż po dniu 4 marca 2008 r. organ nadzoru budowlanego, prawidłowo ustaliwszy stan faktyczny sprawy, poprzez przyjęcie, iż roboty budowlane wykonywane są z naruszeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, winien - w ramach prowadzonego postępowania w zakresie nadzoru budowlanego - umorzyć postępowanie naprawcze i nakazać przywrócenie części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Zdaniem strony skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy organ zaniechał nakazania przywrócenia inwestorowi obiektu do stanu poprzedniego, w następstwie zaniechania wdrożenia przez organ postępowania naprawczego, poprzez wydanie jednej z decyzji opisanych normą art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 w terminie dwumiesięcznym. Nadto w niniejszej sprawie, doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik zaskarżonej decyzji, a to poprzez wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem art. 107 §1 w związku z art. 140 kpa, polegającym na niewskazaniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia; jak również z naruszeniem art. 77 i 80 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyrażające się w ograniczeniu postępowania dowodowego w ramach nadzoru do wezwania inwestora do przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych wraz z oceną techniczną ich wykonania oraz zaniechaniu analizy przedłożonej ekspertyzy technicznej. Ponadto zarzucono, iż zaskarżoną decyzją rażąco naruszono przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik zaskarżonej decyzji, a to art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż organy pierwszej i drugiej instancji przyjęły odmienną ocenę prawną okoliczności niniejszej sprawy, aniżeli wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie przedmiot oceny Sądu stanowi decyzja z dnia [...] grudnia 2010r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] maja 2010r., którą po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej prowadzonych robót budowlanych w lokalu użytkowym i pomieszczeniach piwnicznych przynależnych do tego lokalu, w budynku przy ul. N. w W. umorzono postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Na wstępie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż sprawa podlegała ponownemu rozpoznaniu na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008r., sygn. akt VII SA/WA 1608/08. W uzasadnieniu niniejszego wyroku Sąd podniósł, iż organ administracji publicznej z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie uzasadnił wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Jedyną okolicznością, która uzasadniałaby prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia mogła być utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Okoliczność ta nie była jednak przedmiotem oceny organu. W ocenie Sądu, wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa Budowanego, możliwe jest jedynie w razie stwierdzenia, iż roboty są wykonywane. Co prawda nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych opartego na tych samych przesłankach co poprzednio, jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ winien rozważyć, czy w sytuacji kontynuowania robót budowlanych nie zachodzi możliwość ponownego wstrzymania robót w oparciu o przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w trybach nadzwyczajnych (wyrok NSA z dnia 1.10.2001 r., SA/Rz 434/2000). Ponieważ w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z taką sytuacją, organy nadzoru budowlanego były związane oceną prawną wyrażoną ww. wyroku. Powołane przepisy bowiem w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania organu administracji, który nie posiada już swobody w zakresie stosowania prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. W rozpatrywanej sprawie, organy nadzoru budowlanego ponownie umorzyły postępowanie administracyjne z takim samym uzasadnieniem podnosząc jednocześnie, iż nie mogą przyjąć "sugerowanego" przez Sąd trybu postępowania. "Sugerować" to znaczy (wg słownika języka polskiego) poddawać, podsuwać komuś jakąś myśl. Podkreślić należy, iż Sąd nie "sugeruje" ale ocenia prawnie i wskazuje dalsze postępowanie. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania są więc konsekwencją oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ich zadaniem jest wytyczenie kierunku działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 2008r. Sąd podniósł jedynie, iż w razie kontynuowania robót budowlanych można je ponownie wstrzymać tylko na podstawie innej przesłanki. Przedmiotem kontroli organu ma być utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, iż związanie oceną prawną sądu administracyjnego oznacza, że organ administracji nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie, działanie organu stanowiło prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego i tym samym naruszyło dyspozycję art. 153 p.p.s.a. Organ, ponownie rozpoznając sprawę winien odnieść się do wskazań zawartych w wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008r., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.