II SA/Kr 171/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2009r ., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji , II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane , III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miasta Nowy Targ kwotę 340 zł ( trzysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 1 października 2009 r. znak: [...] Starosta Powiatu Nowy Targ zobowiązał Gminę Miasto Nowy Targ do zapłaty na rzecz Powiatu Nowotarskiego kwoty w wysokości 680,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość oznaczoną jako działki ewid. nr "1" o powierzchni 0,0238 ha oraz nr "2" o powierzchni 0,0138 ha, położoną w Nowym Targu. Jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 263, art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze. zm.), art. 12 ust. 5, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, ze zm.), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251, ze. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 4 września 2009 roku, znak: [...] Starosta Nowotarski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. K. w wysokości 51 019,00 zł za nieruchomość położoną w Nowym Targu, oznaczoną jako działki ewid. nr "1" oraz "2", która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto Nowy Targ na podstawie decyzji Starosty Nowotarskiego nr [...] z dnia 28 kwietnia 2008 roku, znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dla inwestycji: budowa drogi klasy Z - ulica Sikorskiego na odcinku od ul. Kowaniec do ul. Waksmundzkiej wraz z przeprawą mostową przez potok Czarny Dunajec oraz budową infrastruktury technicznej dla obsługi projektowanej ulicy. Organ wskazał, że w myśl przepisu art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z regulacjami zawartymi w tejże ustawie, ustalenie wysokości odszkodowania następuje pozyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wobec powyższego rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, która stanowiła podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z § 2 umowy nr [...] z dnia 6 marca 2009 roku koszt sporządzenia operatu szacunkowego wyceny nieruchomości stanowiącej grunt niezabudowany bez ograniczonych praw rzeczowych wyniósł 680,00 zł. Na podstawie przedłożonej przez wykonawcę faktury VAT z dnia [...] czerwca 2009 roku, nr [...] nastąpiła zapłata należności za sporządzenie operatów szacunkowych, przy czym faktura ta obejmuje koszty sporządzenia wszystkich opracowań. Koszty te zostały poniesione ze środków własnych Powiatu Nowotarskiego. Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności (odszkodowań) oraz koszty ustalenia tych należności. W myśl przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są m.in. na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi zaś, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Mając na uwadze powyższe regulacje Starosta Nowotarski stwierdził, że koszty postępowań o ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które na mocy decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 28 kwietnia 2008 roku, o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej stały się własnością Gminy Miasto Nowy Targ, winny być ponoszone ze środków własnych Gminy. Zażalenie na to postanowienie wniosła Gmina Miasta Nowy Targ podnosząc, że z cytowanych w postanowieniu Starosty Nowotarskiego przepisów wynika, że do ustalania wysokości odszkodowania i jego wypłaty, będącego zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której wyraźnie stwierdzono, że podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności oraz koszty ustaleń tych należności. Pozostałe cytowane przez Starostę przepisy dotyczą kosztów nabycia (w tym odszkodowania) oraz kosztów budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi. Zdaniem skarżącej gminy brak jest w tych przepisach wskazań, co do kosztów postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania. W postanowieniu nie podano konkretnego przepisu prawa wynikającego z powołanych przez Starostę ustaw, z którego wynikałaby możliwość zobowiązania gmin w trybie administracyjnym do zwrotu kosztów postępowania prowadzonego na ich podstawie. Rozpatrując to zażalenia Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 16 grudnia 2009r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta Nowotarski wydając postanowienie, którym zobowiązał Gminę Miasto Nowy Targ do poniesienia kosztów postępowania wypełnił dyspozycję art. 264 § 1 k.p.a., zgodnie z którą "jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia". Organ odwoławczy zaznaczył, że regulacje ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. "specustawy") stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 tej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zawartych w Dziale III Rozdziale 5 oraz Dziale IV Rozdziale l, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Organ odwoławczy podniósł, że stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem przy stosowaniu tych przepisów trzeba każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę, natomiast roboty budowlane mogą być prowadzone wyłącznie na gruntach do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Analizując art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ odwoławczy wskazał, że swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowiącymi podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin lub powiatów. Beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciążą szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina Miasta Nowy Targ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, a także naruszneie przepisów prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 263 i 264 k.p.a. W skardze podniesiono, że zgodnie z art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 (zapłata odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości) i ust. 6 (zapłata odszkodowania za szkody), oraz koszty ustalenia tych należności. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. W ocenie skarżącej gminy koszty nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania), o których mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie są tożsame z "kosztami należności" oraz "kosztami ustaleń tych należności", o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy też "kosztami postępowania", o których mowa w k.p.a. Wojewoda Małopolski w skarżonym postanowieniu z dnia 4 grudnia 2009 r., jak i Starosta Nowotarski w poprzedzającym je postanowieniu z dnia 24 września 2009 r. nie wskazali konkretnego przepisu w cytowanych wyżej ustawach, który zobowiązywałby gminę w trybie administracyjnym do zwrotu kosztów postępowania prowadzonego na ich podstawie, w wykonaniu przez starostę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. Jednocześnie strona skarżąca zauważyła, że w piśmie z dnia 20 lutego 2009 r., znak: [...] Małopolski Urząd Wojewódzki zawarł stanowisko, z którego jasno wynika, że w tym wypadku nie ma podstaw prawnych do zastosowania trybu administracyjnego - cyt. "Do rozliczenia tych kosztów należy zawrzeć porozumienie pomiędzy starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, a wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta albo zarządem powiatu". Natomiast Starosta Nowotarski w piśmie z dnia 31 marca 2009 r., znak: [...] zwrócił się z propozycją zawarcie porozumienia w kwestii zasad finansowania wynagrodzeń rzeczoznawców majątkowych. Stanowisko zawarte w piśmie z dnia 20 lutego 2009 r., jak i w piśmie z dnia 31 marca 2009 r. wskazuje na to, że organ administracyjny zamierza przerzucić koszty postępowania na stronę postępowania. Gmina wskazała ponadto, że podstawowe znaczenie ma zasada rozdziału kosztów postępowania na stronę i organ prowadzący postępowanie. Ta zasada wynika jednoznacznie z treści art. 262 § 1 k.p.a., który określa jakie koszty postępowania obciążają stronę, a wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Jednocześnie z treści tego przepisu wnioskować należy, że inne koszty postępowania niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny. Gmina podkreśliła, że to organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i w tym zakresie działając w interesie strony zobowiązany jest do ponoszenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jaki i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Przepis art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego, niezbędnego do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość, mogą być obciążone strony tego postępowania, przy czym ustalenie odszkodowania następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Kr II SA/Kr 184/10 którego rozważania są w pełni aktualne w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 12 ust. 5 powołanej wyżej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (tj. odszkodowania za nieruchomości, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Rozważając zatem, jaki podmiot jest zobowiązany do poniesienia kosztów postępowania związanych z kosztami sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, wskazać należy w pierwszej kolejności na regulację art. 262 § 1 k.p.a. która stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z kolei w myśl art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, zaś zgodnie z § 2 ww. artykułu - organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z treści przytoczonego art. 262 § 1 k.p.a. wynika zatem, że zasadą jest, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Przesłanką pozwalającą na obciążenie strony kosztami postępowania jest natomiast stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. dra A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z zasady tej wynika, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880). Rozpoznają niniejszą sprawę stwierdzić zatem należy, że koszt sporządzenia opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny – gmina. W związku powyższym stwierdzić należy, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miasta Nowy Targ. Nie zostały także poniesione na jej żądanie – w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie można z tej okoliczności wywodzić, że koszty postępowania, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Nie można bowiem nie brać pod uwagę faktu, że dokonywane w tym trybie wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Ustalenie to winno nastąpić według reguł postępowania wyjaśniającego, których stosowanie jest również obowiązkiem organu administracji. Powyższy pogląd w kwestii interpretacji art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. został wyrażony również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wprawdzie w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, które niewątpliwie nie są tożsame z sprawami odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jednakże w zakresie ustalania wysokości należnej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postępowania w tych sprawach są oparte na analogicznej konstrukcji ustalania tej opłaty na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., I OSK 124/090, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008 r., II SA/Bd 832/07, Lex 454867). Odstępstwo od wyżej wskazanych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie stanowi jej zwłaszcza powoływany przez organy art. 22 ust. 1 tej ustawy, który ma charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w k.p.a. Ponadto regulacja ta znajduje się w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Ustawodawca przewidział tu różne sytuacje nabycia nieruchomości na cele inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy właściwy zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Według art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, (tj. w sytuacji przyjścia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości z mocy prawa - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Mając na uwadze brzmienie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz uwzględniając wskazane wyżej regulacje tej ustawy dotyczące nabywania nieruchomości pod drogi należy przyjąć, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. W zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Warto wskazać, że powoływana przez organy ustawa z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi w art. 1, iż reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których wyżej mowa, nie może być zatem ujmowane w ich ramach. Stwierdzić zatem należy, że obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego powinny jasno wynikać z norm prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w/w ustawy.