VII SA/Wa 825/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. G. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez W. G. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011 r. znak: [...] wydana w związku z odwołaniem skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010 r. Nr [...]. Wskazaną decyzją Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady [...], odcinek [...] od km [...] do km [...] wraz z budową i przebudową odcinka drogi krajowej nr [...] w km [...]. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał m.in. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: Prawo budowlane) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał m.in. na to, iż w toku prowadzonego postępowania w dniu 31 maja 2010 r. do organu wpłynęło pismo W. G., w którym wnoszący stwierdził, iż jest właścicielem wodociągu kolidującego z projektowanym odcinkiem autostrady [...] oraz, że nie zgadza się na jego przebudową a jedynie na rozbiórkę. W związku z powyższym w dniu 29 lipca 2010 r. organ wystąpił do Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] o ustosunkowanie się do podniesionych w ww. piśmie kwestii. W dniu 18 sierpnia 2010 r. do akt sprawy wpłynęła odpowiedź inwestora, z której wynikało, że działki wymienione w akcie notarialnym przedłożonym przez W. G. nie należą do pasa drogowego projektowanej autostrady [...] oraz, że przedstawione przez W. G. dokumenty nie świadczą, iż posiada on prawo własności do części rurociągu kolidującego z projektowaną autostradą [...]. W dniu 27 lipca 2010 r. wpłynęło do organu kolejne pismo W. G. (reprezentowanego obecnie przez pełnomocnika), w którym domagał się on uzależnienia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od wypłaty odszkodowania za wodociąg oraz uznania go w przedmiotowym postępowaniu za stronę. W dniu 26 sierpnia 2010 r. organ wezwał pełnomocnika W. G. do złożenia dokumentów potwierdzających, iż jest on właścicielem kolidującego z inwestycją wodociągu. W wyznaczonym terminie wpłynęła odpowiedź, która zawierała jedynie fakty już znane organowi, a przedstawione w poprzednich wystąpieniach do Wojewody [...]. Pismem z 10 września 2010 r. inwestor poinformował Wojewodę, że W. G. nie jest właścicielem przedmiotowego wodociągu. W piśmie z 14 września 2010 r. pełnomocnik W. G. zwrócił jeszcze raz uwagę, że jego mocodawca jest właścicielem przedmiotowego wodociągu. Wojewoda [...] w konsekwencji wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż W. G. nie przedłożył dokumentów, z których by wynikało, iż opisywany wodociąg znajdujący się w granicach planowanej inwestycji, jest jego własnością. W. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł odwołanie od ww. orzeczenia Wojewody [...]. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania W. G. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z orzecznictwem do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość ta ma miejsce między innymi w przypadku, gdy wnoszący podanie nie jest stroną. I dalej organ wskazał na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy wyjaśniając, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a przez obszar ten należ rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Następnie, organ odwoławczy wskazał na złożony przez W. G. do akt sprawy akt notarialny z [...] lipca 2002 r. Rep. A Nr [...] i stwierdził, że działki wymienione w tym akcie notarialnym stanowiące własność lub będące w użytkowaniu wieczystym odwołującego się, nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał też, że zdaniem W. G. przysługuje mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu , gdyż jest on właścicielem rurociągu wody rzeki [...] przebiegającego przez działki inwestycyjne, co według skarżącego wynika z ww. aktu notarialnego. W kontekście powyższej okoliczności organ wskazał na art. 46 § 1 i art. 49 Kodeksu cywilnego. Konkludując organ odwoławczy podał, że biorąc pod uwagę treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego W. G. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011 r. skarżący – W. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o jej uchylenie. Jednocześnie skarżący wniósł o wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z Konstytucją RP w zakresie wynikającym z niniejszej skargi. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: -art. 28 k.p.a. poprzez odebranie skarżącemu przez organ prawa strony postępowania administracyjnego, -art. i art. 64 Konstytucji RP poprzez brak ochrony prawa własności skarżącego ze strony organu administracyjnego i bezprawną ingerencję w to prawo, wbrew woli właściciela, -art. 140 k.c. poprzez niezgodną z treścią tego przepisu ingerencje organu administracji w sferę uprawnień przysługujących wyłącznie skarżącemu jako właścicielowi rurociągu, a polegającą na odgórnym narzucaniu przebudowy rurociągu, wbrew woli skarżącego, -art. 65 § 2 k.c. poprzez błędną interpretację aktu notarialnego – umowy sprzedaży z [...] lipca 2002 r., nieuwzględniającą zgodnego zamiaru stron i celu umowy, którym była sprzedaż wodociągu DN 300 mm wraz z innym nieruchomościami i urządzeniami jako zorganizowanego zespołu urządzeń, -art. 363 k.c. poprzez nieuwzględnienie bezwzględnego prawa skarżącego do możliwości wyboru sposobu naprawienia szkody pomiędzy przebudową a zapłatą kosztów przebudowy, -art. 6 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie zasady legalności, -art. 7 k.p.a. poprzez działanie nieuwzględniające interesu społecznego, narażające Skarb Państwa na niepotrzebne straty oraz nie uwzględnienie słusznego i zgodnego z prawem interesu obywatela, -art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzącą w konsekwencji do niedokładnego wyjaśnienia sprawy, -art. 89 k.p.a. poprzez nie wyznaczenie obligatoryjnej w zaistniałych okolicznościach sprawy rozprawy administracyjnej, -decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] odcinek [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. pkt III, 6 poprzez wydanie decyzji pomimo tego, iż wniosek inwestora obarczony był brakiem formalnym w postaci braku wymaganych uzgodnień warunków przebudowy od gestora sieci – W.G., -decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] odcinek [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. pkt IV poprzez wydanie decyzji pomimo tego, że skarżąc przedstawił dowód na to, iż inwestor nie uzyskał przed wydaniem pozwolenia na budowę wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, co stanowiło ewidentny brak formalny wniosku inwestora. W uzasadnieniu skargi skarżący przede wszystkim wskazał na to, że jest właścicielem i jedynym dysponentem kolidującego z budową autostrady [...] wodociągu [...]. Podniósł, że okoliczność tę we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wskazał również inwestor, tj. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który następnie -już w toku postępowania- zmienił zdanie. Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie przeprowadził zawnioskowanych przez niego dowodów w postaci zeznań świadków tj. osób, które sprzedały mu przedmiotowy wodociąg, na okoliczność sprzedaży wskazywanego wodociągu. Tego typu dowód powinien być przeprowadzony z uwagi na zaistniałe okoliczności sprawy. Tymczasem organ -jak zauważył skarżący- naruszając przepisy procedury administracyjnej odmówił przeprowadzenia dowodów i w całości uznał w decyzji -bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego- stanowisko inwestora, pomimo istnienia wątpliwości co do prawdziwości jego twierdzeń, (z uwagi na to, iż wielokrotnie ten podnosił, że W. G. jest właścicielem wodociągu). Skarżący zarzucił również, że organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, iż nie jest stroną postępowania administracyjnego. Wskazał, że podstawą prawną działania organu w tym zakresie był art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który w jego ocenie jest niezgodny z Konstytucją RP. Przepis ten niebezpiecznie ogranicza bowiem krąg uczestników postępowania administracyjnego. Nie odnosi się on do podmiotów, które są właścicielami urządzeń przesyłu w rozumieniu art. 49 k.c., art. 305 ze zn. 1 tej ustawy i następnych, i którym przysługuje służebność przesyłu. Podniósł, że podmioty te, chociażby z uwagi na to, iż we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należało przedłożyć ich zgodę na warunki przebudowy kolidujących urządzeń, powinny być stronami postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, ale z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzono postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego – W. G. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ odwoławczy, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Zgodzić się trzeba, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 znajduje zastosowanie m.in. do przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Niemniej -w ocenie Sądu- przepis ten w kontekście uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia został zastosowany w sprawie co najmniej przedwcześnie. Przed wskazaniem przyczyn uwzględnienia skargi Sąd zauważa, iż postępowanie dowodowe organu winno prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zauważa też, że dopiero na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego organ administracyjny może dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się więc pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 Lex nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady [...], odcinek [...] od km [...] do km [...] wraz z budową i przebudową odcinka drogi krajowej nr [...] w km [...]. W postępowaniu przed Wojewodą [...] skarżący nie został uznany jako strona postępowania, chociaż już na tym etapie podnosił, iż jest właścicielem kolidującego z inwestycją wodociągu i z tego też wywodził swój udział w sprawie w charakterze strony. Wojewoda [...] pomimo podnoszonych przez skarżącego przed wydaniem decyzji w I instancji okoliczności, nie uznał W. G. za stronę postępowania. To zaś oznacza, że przed rozpatrzeniem odwołania Główny Inspektor obowiązany był ustalić, czy W. G. ma interes prawny w zwalczaniu ww. decyzji Wojewody [...], tj. czy jest stroną postępowania. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje bowiem wyłącznie stronie. Należy przy tym podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Główny Inspektor wprawdzie powyższe dostrzegł i za konieczne uznał w pierwszej kolejności rozważenie, czy odwołujący się ma przymiot strony w sprawie, ale analiza jaką w tym zakresie przeprowadził nie była wyczerpująca. W konsekwencji organ odwoławczy nie ustalił w sposób bezsporny (bo nie wynika to z uzasadnienia decyzji tego organu), że skarżący nie jest stroną postępowania. Przy czym -przed rozwinięciem dostrzeżonych w sprawie uchybień- zauważyć trzeba, że Główny Inspektor słusznie oceniał przymiot strony odwołującego się w oparciu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ I instancji orzekał w sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 września 2008 r. Wniosek o pozwolenie na budowę został wprawdzie złożony 2 czerwca 2010 r., ale inwestor uzyskał decyzję o lokalizacji autostrady w dniu [...] czerwca 2005 r., a więc przed dniem 10 września 2008 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). Dlatego też należało uwzględnić art. 6 ust. 2 wskazanej ustawy zmieniającej, który stanowi, że dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji. Przepis art. 24 ust. 1 ww. ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi oraz na przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału, tj. rozdziału 4. Przepisy rozdziału 4 omawianej ustawy nie wyłączały zastosowania w takich sprawach art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a to oznacza, iż krąg stron w niniejszej sprawie należało ustalić w oparciu o ww. art. 28 ust. 2. W oparciu o ten przepis należało też ocenić interes prawny skarżącego, który wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...]. Sąd uznał za konieczne wskazanie na mający zastosowanie w sprawie stan prawny z uwagi na to, iż art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych -wprowadzony powyżej powołaną ustawą zmieniającą (i obowiązujący w dacie podjęcia przez GINB zaskarżonej decyzji)- stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Wskazany art. 11i nie znajdował jednak zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na brzmienie przytoczonego powyżej art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej. Tym samym Sąd raz jeszcze stwierdza, iż Główny Inspektor w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i prawidłowo w oparciu o ten przepis ustalał, czy odwołujący się jest stroną w sprawie. Był do tego obowiązany, bo kwestia braku przymiotu strony odwołującego się wymagała wyjaśnienia, nie była oczywista. Stąd też nie można było wydać postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania jako pochodzącego od podmiotu nie będącego stroną w sprawie, a należało w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego (i ewentualnie zakończyć postępowanie odwoławcze w oparciu o ww. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.; por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08, Lex nr 526409). Jednakże, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na to, aby Główny Inspektor wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne, które przy tej analizie mogłyby mieć znaczenie. Zauważyć trzeba, że W. G. podnosił (już na etapie postępowania przed organem I instancji), że jest właścicielem wodociągu kolidującego z planowaną inwestycją – autostradą [...]na odcinku [...]. Złożył na tę okoliczność akt notarialny umowy sprzedaży z [...] lipca 2002 r. Rep. A [...] mający potwierdzać powyższe. GINB wskazał na tę okoliczność, ale w sposób wystarczający jej nie wyjaśnił. Organ odwoławczy nie wyjaśnił o jaką część rurociągu w istocie skarżącemu chodzi i z czego wynika wskazywana przez niego kolizja z inwestycją (tj. czy wodociąg znajduje się na działkach inwestycyjnych, czy też na działkach sąsiadujących z działkami inwestycyjnymi), nie wyjaśnił także przez jakie działki ten wodociąg przebiega. W efekcie organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy działki, na których zlokalizowany jest wodociąg stanowią własność lub znajdują się w użytkowaniu wieczystym skarżącego (ewentualnie są przez niego zarządzane) i czy są to tylko te działki, które wymienia złożony do akt sprawy akt notarialny. Nie wyjaśnił również, czy wskazywana przez skarżącego część wodociągu jest to ta sama część wodociągu, która koliduje z planowaną inwestycją. Akta sprawy (pisma inwestora) wskazują bowiem na to, że planowana inwestycja koliduje z rurociągiem [...] i w przypadku odcinka [...] rurociąg ten ma długość 3.729 m. Organ odwoławczy winien był wszystkie te kwestie w sposób bezsporny wyjaśnić poprzez podjęcie odpowiednich czynności dowodowych. Winien był w sposób niewątpliwy ustalić, czy skarżący jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji drogowej. W świetle bowiem treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są wyłącznie -oprócz inwestora- właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro skarżący swój przymiot strony w sprawie upatruje przede wszystkim we władaniu wodociągiem kolidującym z planowaną inwestycją, to należało ustalić dokładne położenie tego wodociągu, na który wskazuje skarżący, a tym samym, czy jest to ta część wodociągu, która wymaga przebudowy w związku z realizacją inwestycji, a następnie - przez jakie działki (i do kogo należące) ten wodociąg przebiega oraz, czy stanowi on część składową gruntu, czy odrębny od gruntu przedmiot własności (co z uwagi na brzmienie ww. art. 28 ust. 2 ma niewątpliwe znaczenie). Dopiero pełne ustalenia faktyczne można było odnieść do stanu prawnego mającego w sprawie zastosowanie. Takich ustaleń jednak organ odwoławczy w sprawie nie poczynił, czym naruszył -w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a nadto – wydał decyzję nie spełniającą wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor wskazał jedynie na to, iż zdaniem W. G. odwołującemu się przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, gdyż jest on właścicielem wodociągu przebiegającego przez działki inwestycyjne. Organ odwoławczy przywołał więc tylko stanowisko skarżącego (i to w sposób zbyt zwięzły, lakoniczny), a następnie wskazał na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 46 i 49 Kodeksu cywilnego nie wyciągając przy tym żadnych wniosków i nie dokonując żadnej oceny sprawy w kontekście wskazanych przepisów. Konkludując, Sąd uwzględnił skargę, przy czym z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Sąd zgodził się bowiem ze skarżącym tylko co do tego, że GINB naruszył przepisy procesowe – nie wyjaśniając dokładnie okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla ustalenia interesu prawnego skarżącego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Ponownie orzekając organ odwoławczy obowiązany jest przeprowadzić w sprawie w sposób dokładny i rzetelny analizę zgromadzonego i ewentualnie uzupełnionego materiału dowodowego, kierując się przy tym dyspozycją art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. Winien uwzględnić przy tym powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając o tym, iż uzasadnienie decyzji musi odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Strona postępowania ma bowiem prawo do pełnego wyjaśnienia dlaczego ważne -w jej przekonaniu- dla wyniku sprawy argumenty nie mogą mieć decydującego w tej sprawie znaczenia. Motywy decyzji powinny być więc tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Na koniec, odnośnie wniosku zawartego w skardze o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z Konstytucją RP Sąd zauważa, iż stosownie do art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przyjmuje się, że ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi konieczność wystąpienia przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP jest pozostawiona uznaniu sądu i to skład orzekający ocenia - na gruncie konkretnej rozstrzyganej sprawy - czy zachodzi taka konieczność (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, lex nr 236849). Zatem, sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Tylko realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa -stanowiącego poza tym podstawę prawną wyroku- mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z 22 maja 2009 r., sygn. akt FSK 88/09, lex nr 549455). Sąd orzekając w niniejszej sprawie wątpliwości skarżącego co do zgodności art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z Konstytucją RP nie podzielił i nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego. Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.