II SA/Bk 226/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. B. – S. S.-P. w U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] odmawiającą W. B. udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. W dniu 19 sierpnia 2010 r. (data wpływu do organu - 26 sierpnia 2010 r.) W. B. - dzierżawca części działki o nr geod. [...] - złożyła wniosek do Dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr [...] Ł. – T. D. – M., na odcinku ul. B. w m. U., bezpośrednio na działkę nr [...]. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację wyżej opisanego zjazdu. Organ ustalił, iż działka o nr geod. [...] przylega bezpośrednio do pasa drogi wojewódzkiej Nr [...] oraz między innymi do działki nr geod. [...], ul. S., która stanowi pas drogi powiatowej. Leży ona w obrębie skrzyżowania drogi wojewódzkiej z drogą powiatową. Działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i drugim budynkiem - sklepem, w którym prowadzona jest działalność handlowa. Obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki odbywa się istniejącym zjazdem indywidualnym z drogi powiatowej, ul. S. Jednakże istniejące na terenie przedmiotowej działki ogrodzenie uniemożliwia dzierżawcy części działki dojazd do sklepu istniejącym zjazdem z drogi powiatowej. Rozpatrując powyższy wniosek organ I instancji wziął pod uwagę klasę drogi, lokalizację działki oraz natężenie ruchu. Swoje stanowisko oparł o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ stwierdził, iż droga Nr [...] jest drogą klasy G (droga główna) i w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze tej klasy należy ograniczać liczbę i częstość zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas - § 9 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia. Droga wojewódzka nr [...] stanowi drogę o ograniczonej dostępności, stąd zdaniem organu, gdyby wykonano zjazdy z tej drogi do wszystkich nieruchomości przyległych, to utraciłaby ona swój charakter i stałaby się drogą lokalną. Zwrócono przy tym uwagę, iż omawiana działka ma możliwość obsługi komunikacyjnej istniejącym zjazdem z drogi powiatowej, a więc niższej klasy niż droga wojewódzka, który w razie konieczności może zostać przebudowany, a istniejące ogrodzenie rozebrane. Zgodnie zaś z § 113 ust. 7 w/w rozporządzenia zarządca drogi nie może zezwolić na zlokalizowanie zjazdu w miejscach zagrażających bezpieczeństwu w ruchu drogowym, w szczególności w obrębie skrzyżowania dróg, oraz w miejscu gdzie nie ma zapewnionej wymaganej widoczności wjazdu na drogę. Organ ustalił ponadto, iż na drodze wojewódzkiej Nr [...], na odcinku Ł. – T., natężenie ruchu (określone na podstawie generalnego pomiaru ruchu na drogach wojewódzkich w 2005 r.) wynosi średnio 4244 pojazdów na dobę, podczas gdy średni dobowy ruch pojazdów na sieci dróg wojewódzkich administrowanych przez organ wynosi 2769; przedmiotowy odcinek drogi zapewnia połączenie regionalnych ośrodków gospodarczych, administracyjnych i turystycznych. Zdaniem organu powyższy czynnik również ma bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, z każdym bowiem rokiem obserwuje się wzrost natężenia ruchu na tym odcinku, stąd nie sposób pominąć go przy rozpatrywaniu lokalizacji zjazdów. Końcowo wskazano, iż przy rozpatrywaniu wniosku o lokalizację zjazdu wzięto pod uwagę zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie prymat dano interesowi publicznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Od powyższej decyzji odwołała się W. B., wskazując, iż na terenie działki nr [...] znajduje się sklep i dojazd do niego od dawna odbywa się od ul. B. Nigdy nie było żadnych kolizji ani wypadków drogowych spowodowanych tym faktem. Mieszkańcy U., jak i okolicznych miejscowości przyzwyczajeni są do wjazdu na posesję od ul. B. i w obecnej chwili, wbrew ustanowionym zakazom drogowym w postaci linii ciągłej, wjeżdżają na działkę "po staremu". Zdaniem skarżącej, w zaistniałej sytuacji to właśnie brak zezwolenia na zjazd może stanowić zagrożenie ruchu drogowego na wskazanym odcinku. Nadto brak zezwolenia organu na dojazd do działki i obiektu handlowego pozbawia ją, jako dzierżawcę nieruchomości uprawnień przysługujących jej z tytułu umowy do swobodnego korzystania z nieruchomości, a także możliwości zarobkowania i utrzymania rodziny. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło powyższych zarzutów i decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na wstępie organ przywołał treść art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), wskazując, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji zjazdu ma charakter decyzji uznaniowej. Wydając powyższe rozstrzygnięcie organ administracji publicznej działa w granicach uznania administracyjnego, ograniczonego wymogami wynikającymi z przepisów dotyczących warunków technicznych dróg publicznych. Organ może więc, a nie musi, wydać zezwolenie po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego. Następnie podkreślono, że załatwienie sprawy niniejszej powinno uwzględniać nie tylko osobisty interes strony, ale również interes społeczny przejawiający się przeciwdziałaniem wszelkich zagrożeniom bezpieczeństwa ruchu drogowego. W myśl § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Przepis ten dotyczy zarówno zjazdu indywidualnego jak i publicznego. W § 9 ust. 1 rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa określono między innymi warunki stosowania zjazdów, przy czym w stosunku do dróg klasy G, do jakich zalicza się przedmiotowa droga wojewódzka, określono, że należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Organ wyjaśnił, że sam fakt, iż droga wojewódzka Nr [...] jest drogą klasy G, nie może automatycznie uzasadniać odmowy wykonania zjazdu, gdyż warunki techniczne wymagają, aby na drodze tej klasy jedynie dążyć do ograniczania ilość zjazdów. Nie oznacza to jednak, że na takiej drodze nie można w ogóle lokalizować zjazdów, o czym świadczy fakt istnienia zjazdów z tej drogi. Ograniczenie liczby zjazdów musi wynikać z racjonalnych przesłanek, które w istocie mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W konkretnej sprawie zarząd drogi wojewódzkiej przyjął uzasadnione założenie, że nieruchomości posiadające możliwość dojazdu do poprzez drogę lokalną nie powinny posiadać bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Ponadto z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że planowany zjazd z ul. B. położony byłby w bliskiej odległości od skrzyżowania. Zgodnie zaś z § 113 ust. 7 w/w rozporządzenia zjazdy nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Jak wskazano wyżej niezgodność z warunkami technicznymi może stanowić podstawę do odmowy lokalizacji zjazdu. Kolegium nie uwzględniło natomiast argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu. Sam fakt, iż wjazd na działkę nr [...] od "ponad 40 lat" odbywa się z drogi wojewódzkiej nie może stanowić podstawy wydania decyzji pozytywnej. Zarządca drogi ma obowiązek ochrony pasa drogowego oraz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co nie może sprowadzać się do akceptowania stanów niezgodnych z przepisami lub ich notorycznym naruszeniem. Tymczasem z twierdzeń strony wynika, że dotychczasowa komunikacja z nieruchomością ma cechy nielegalności. Nadto w podejmowaniu decyzji zarządca drogi nie może kierować się przekonaniami właścicieli (użytkowników) nieruchomości lub przyzwyczajeniami mieszkańców. Wskazanie na możliwość urządzenia komunikacji z drogi o niższej kategorii jest – zdaniem organu odwoławczego - uprawnione. Fakt, że przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego z ul. S. będzie wymagała częściowego usunięcia istniejącego ogrodzenia nie powoduje bezwzględnie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej jego realizację. Może to nastąpić poprzez porozumienie odwołującej się będącej dzierżawcą części działki. Z akt sprawy nie wynika, aby takie działanie było obiektywnie niemożliwe. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że odmawiając lokalizacji przedmiotowego zjazdu wzięto również pod uwagę okoliczność wysokiego natężenia ruchu występującego na odcinku Ł. – T., kształtującego się na poziomie "2769" pojazdów na dobę, co zostało wykazane na podstawie pomiarów wykonanych w 2005 r. Wprawdzie wielkość natężenia ruchu pojazdów jako element, który może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego nie jest bezpośrednio wymieniony w rozporządzeniu, to jednak zdaniem organu należy przyjąć, że ma on znaczenie przy ocenie stanu tego bezpieczeństwa przy lokalizacji zjazdów indywidualnych. W tym przypadku jest to dodatkowy argument przemawiający za ograniczeniem liczby zjazdów z przedmiotowej drogi wojewódzkiej. Za niezasadne uznano również zarzuty strony, co do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 7 kpa. Kolegium podkreśliło, iż zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, W. B. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, zgodnie ze złożonym w dniu 26 sierpnia 2010 r. wnioskiem. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów: - art. 29 ust. 1 i ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie wpływu lokalizowanego wjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, - § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, polegające na bezzasadnym uznaniu, iż istnieje możliwość doprowadzenia innego dojazdu na przedmiotową działkę z uwzględnieniem stanu faktycznego, przeznaczenia działki oraz zasad ekonomiki, - § 9 ust. 2 rozporządzenia, dającego możliwości odstępstw od warunków w nim określonych, w sytuacji dotyczącej przebudowy albo remontu drogi, a tym bardziej w przypadku istniejącego zjazdu. - w art. 7 kpa poprzez brak wszechstronnej oceny stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż z brzmienia § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia mówiącego jedynie o ograniczeniu liczby i częstotliwości zjazdów, nie można wyciągać absurdalnych wniosków, iż droga wojewódzka Nr [...] jest drogą o ograniczonej dostępności, podczas gdy jest ona drogą ogólnodostępną, z której w myśl art. 1 ustawy o drogach publicznych może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zdaniem skarżącej w konkretnej sprawie wydanie decyzji w oparciu o art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nastąpiło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, albowiem organ nie uzasadnił podjętego rozstrzygnięcia w sposób dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, przez co można mu postawić zarzut dowolności. Złożony przez nią wniosek o wydanie zezwolenia nie narusza w sposób zasadniczy stanu dotychczasowego posiadania i funkcjonowania. Zdecydowana bowiem większość działek znajdujących się wzdłuż przedmiotowej drogi posiada zjazdy w ilości, co najmniej 100, gdyż nie ma innej możliwości ze względu na niekorzystny układ wąskich, prostopadłych działek. Niewłaściwe jest również powoływanie się przez organ na § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., gdyż przepis ten dotyczy jedynie obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu. Kolejnym dowodem na brak należytego wyjaśnienia sprawy jest przyjęcie, że droga o nr 106590B jest drogą powiatową, podczas gdy posiada ona kategorię drogi gminnej. W ocenie skarżącej organy powierzchownie i rutynowo podeszły do rozstrzyganego zagadnienia, zaś przyjęta teza o pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego jest nieprawdziwa. Zadaniem organu jest ocena czy zjazd z drogi może być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikających z jego usytuowania i przeznaczenia, w szczególności czy będzie dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na konkretnym odcinku drogi, do wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Przy tej analizie nie można pominąć kwestii widoczności i innych okoliczności warunkujących bezpieczne włączenie się do ruchu. Powyższe kwestie organ pominął, przez co doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa, a w konsekwencji również art. 107 § 3 kpa. W dalszej części uzasadnienia skarżąca szczegółowo wykazywała, iż to właśnie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym przyświecała złożonemu przez nią wnioskowi o lokalizację zjazdu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych czy słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa, w oparciu o które podjęto decyzje. Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). Natomiast w myśl ust. 4, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z treści tego unormowania wynika uznaniowy charakter decyzji wydawanych na jego podstawie, na co zresztą trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w ugruntowanej już linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym np. wyroku NSA z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00, Lex nr 53363, w którym wskazano, iż "wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne (...) ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 (...) i § 113 ust. 7 (...) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie". W powołanym wyroku NSA zaakcentował ponadto, iż "niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażaniu zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności." Tym samym wybór sposobu załatwienia wniosku strony o wydanie zezwolenia na lokalizacje zjazdu należy do organu, który w ramach uznania administracyjnego, rozstrzyga w sprawie. To jednakże, ze decyzja ma charakter uznaniowy, nie oznacza, iż może ona być dowolna. Wydanie decyzji przez organ musi zostać poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie wymagań wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, do czego w sposób wyraźny obliguje organ administracji cytowany wyżej art. 29 ust. 4 ustawy. Przy wydawaniu omawianego rozstrzygnięcia organ winien mieć również na względzie zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W orzecznictwie sądowym nie budzi natomiast wątpliwości, iż sądowa kontrola uznania administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do oceny tego, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem sądu materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, iż wskazanym wyżej powinnościom w toku postępowania administracyjnego uchybiono. Podanie skarżącej zostało bowiem rozpatrzone przy uwzględnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń oraz rozważeniu wszechstronnemu materiału dowodowe. W szczególności organy uwzględniły przepis § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) - dalej jako rozporządzenie, zgodnie z którym zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszego. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego - mających odzwierciedlenie w aktach sprawy, wynika jednoznacznie, że planowany zjazd z ul. B. położony byłby w bliskiej odległości od skrzyżowania. Tymczasem jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2007 r. II OSK 836/06, z § 113 pkt 1-7 w/w rozporządzenia wynika, że wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Zatem bez względu na charakter zjazdu nie jest możliwe jego usytuowanie w obszarze oddziaływania skrzyżowania. W ocenie Sądu powyższy przepis jest jasny i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Wymienia on bowiem szereg miejsc, w których zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przepis ten nie uzasadnia natomiast badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie wjazdu/zjazdu w miejscach określonych szczegółowo w tym przepisie (tak: wyrok NSA z dnia 23 maja 2007 r. II OSK 836/06, Lex 338663). Natomiast za całkowicie bezpodstawny uznać należy zarzut skargi dotyczący niewłaściwego zastosowania § 113 ust. 7 rozporządzenia, gdyż - w ocenie skarżącej - przepis ten dotyczy jedynie obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu. W myśl § 78 w/w rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Z brzmienia powołanego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że w sprawach dotyczących lokalizacji zjazdu w/w przepis znajduje bezpośrednie zastosowanie. Na konieczność zastosowania § 113 ust. 7 w omawianej sprawie wskazuje się także w orzecznictwie sądowym (vide: wyżej cytowany wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00). Organ brał pod uwagę również klasę drogi – przedmiotowa droga posiada klasę G i w myśl § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze tej klasy należy ograniczać liczbę zlokalizowanych na niej urządzeń poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Droga wojewódzka Nr [...] stanowi drogę o ograniczonej dostępności. W tym miejscu podkreślić należy za organem odwoławczym, iż strona błędnie interpretuje przepisy rozporządzenia o definicji drogi wojewódzkiej klasy G jako drogi o ograniczonej dostępności. Zwrot ten należy bowiem rozumieć jako ograniczenie działań zewnętrznych do drogi publicznej a nie ograniczenie dostępu uczestników ruchu. Organ administracji ograniczył liczbę zjazdów na przedmiotowej drodze, kierując się racjonalnymi przesłankami oraz przyjął zasadę, zgodnie z którą nieruchomości posiadające możliwość dojazdu przez drogę lokalną, nie otrzymają bezpośredniego zjazdu na drogę wojewódzką. Powyższe stanowisko nie narusza prawa i zbieżne jest z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie. Omawiany przepis nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (tak: wyrok NSA z dnia 32 sierpnia 2007 r. II OSK 1143/06, Lex 266231). Przytoczony natomiast przez skarżącą w uzasadnieniu skargi argument, że zdecydowana większość działek położonych wzdłuż przedmiotowej drogi posiada już zjazdy w ilości, co najmniej 100, nie decyduje o konieczności udzielenia skarżącej zgody na lokalizację zjazdu. Wskazać bowiem należy, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 319/10, Lex nr 745213, iż nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej (wojewódzkiej) musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp. Zauważyć ponadto należy, iż działka o nr geod [...] ma możliwość komunikacji istniejącym zjazdem z drogi powiatowej, ul. S., a więc niższej klasy niż droga wojewódzka (okoliczność bezsporna). Wbrew zatem stanowisku skarżącej nie występuje zagrożenie braku dojazdu do działki oraz obniżenie jej funkcjonalności. Fakt, iż przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego z ul. S. będzie wymagała częściowego usunięcia istniejącego ogrodzenia nie powoduje bezwzględnie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej jego realizację, zwłaszcza że jak słusznie zauważył organ odwoławczy z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca jako dzierżawca części działki [...] podejmowała takie działania poprzez porozumienie się z właścicielem nieruchomości. Odnosząc się natomiast do akcentowanej w decyzji organu I instancji okoliczności wysokiego natężenia ruchu występującego na omawianym odcinku, wskazać należy za organem odwoławczym, iż wielkość ta jako element, który może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego nie jest bezpośrednio wymieniony w rozporządzeniu. Jednakże czynnik ten, jak trafnie podniósł organ odwoławczy może być dodatkowym argumentem przemawiającym za ograniczeniem liczy zjazdów z przedmiotowej drogi wojewódzkiej. Reasumując, analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego. Przy rozpatrywaniu wniosku o wyrażeniu zgody na lokalizacje zjazdu na działkę nr [...] zarządca drogi kierował się naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która jak już wyżej wskazano może ograniczyć uprawnienia właściciela (użytkownika) nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swej własności. W konkretnej sprawie organy wykazały, iż urządzenie zjazdu nie jest możliwe w świetle obowiązujących przepisów, w tym również techniczno - budowlanymi obowiązującymi w tym zakresie. Także wynikający z treści art. 7 kpa obowiązek załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela nie powinien być odczytywany jako bezwzględny nakaz, skoro należy badać czy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień. Uznanie administracyjne nie pozwala, zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, opubl. LEX nr 79608). W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż organy obu instancji będąc związane wyżej wymienionymi przepisami prawa nie mogły naruszyć istniejących norm prawa i uczynić zadość przekonaniu skarżącej, że jej interes jako strony postępowania jest słuszny i w konfrontacji z nim obowiązujący porządek prawny musi ustąpić. Tego rodzaju stanowisko będące czysto subiektywnym odczuciem strony nie może zostać uznane za trafne i z całą pewnością nie współbrzmi z obowiązującym porządkiem prawa, jak i interesem społecznym. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 kpa organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta, wbrew twierdzeniom skarżącej nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.-